O Crime de Poluição – Artigo 279º Código Penal

O Crime de Poluição – Artigo 279º Código Penal

O crime de poluição visa proteger e preservar o ambiente enquanto bem jurídico autónomo. A proteção conferida ao ambiente, com a criminalização de determinados comportamentos, não se traduz numa prevenção de bens pessoais como a vida ou a integridade física. O que se visa realmente preservar, é um meio de vida são, com a proteção imediata de valores ambientais essenciais à plena realização da personalidade de cada homem. É por esta razão que a proteção do direito a um ambiente sadio pertence ao Direito Penal. 

O artigo 66º da CRP é dinâmico, tem evoluído consoante a ciência, o que nos leva a afirmar que neste momento estamos perante uma noção antropocêntrica moderada do meio ambiente rejeitando a ideia de fundamentalismo ecológico, uma vez que é compatível com outros direitos, tais como, a propriedade e a livre iniciativa económica, é esta também a posição de VASCO PEREIRA DA SILVA.         

 

No fundo, o que se visa proteger são os ataques que ponham em causa os níveis de tolerabilidade comunitariamente suportáveis, o que vai de encontro à ideia de ambiente sadio atrás referida. 

Quanto ao tipo objetivo, diferentemente dos crimes do Capitulo III do Código Penal, o crime de poluição confunde-se com o resultado. O comportamento proibido é poluir, desde que daí resulte como consequência uma poluição em medida inadmissível. É também, um crime de resultado de forma livre na alínea a) do art. 279º - “por qualquer forma” – e um crime de forma vinculada nas alíneas b) e c) do mesmo artigo uma vez que a poluição tem de ser efetuada mediante meios previstos no tipo. De notar a diferença de regime entre Portugal e Espanha quanto a esta matéria. Enquanto Portugal coloca a tónica da incriminação no resultado – “poluição em medida inadmissível” – Espanha no seu art. 325º prevê exaustivamente as condutas potencialmente lesivas, o que o torna um artigo redundante. 

Analisando o conceito de poluir previsto no Código Penal parece-nos que se deve optar pelo significado de poluir na linguagem corrente. Assim, poluição é o fenómeno de alteração dos elementos naturais do meio ambiente, de tal forma que a sua composição ou o seu estado ficam alterados, temporária ou irreversivelmente, deixando de ser adequados para a utilização que poderiam ter no seu estado natural anterior à atividade poluidora. 

Do ponto de vista penalista, a poluição criminalmente relevante, é apenas aquela que provoca a alteração dos elementos naturais em medida inadmissível, afastando-se desde já a ideia de que a toda e qualquer pequena alteração caberá a respetiva punição. No fundo, as propriedades dos elementos ambientais tutelados pelo crime de poluição – a qualidade da água, solo, ar ambiente sonoro – têm que ser alteradas de forma inadmissível. A definição do 279º/3 faz depender a relevância típica da ação do facto de constituir, também, uma infração do ordenamento jurídico-administrativo regulador da área em que se realiza essa conduta. Essa circunstância levou autores como JOSÉ DE SOUTO MOURA a afirmar que a medida inadmissível do nº1 do art. 219º CP tem a ver com a inobservância de prescrições ou limitações impostas pela administração, ou seja, o crime não existe quando há poluição ou quando a poluição é grande, existe apenas quando há poluição mais a inobservância das prescrições ou limitações da Administração. Esta solução aparentemente paradoxal poderá conduzir ao seguinte resultado: pode haver poluição reduzida e haver crime – porque a Administração interveio; pode haver poluição elevada e não haver crime – a Administração não interveio. 

O pressuposto de a conduta ilícita ter infringido uma norma administrativa, ou seja, extra penal, consubstancia o recurso à técnica da norma penal em branco. Esta remissão para disposições regulamentares levantou na doutrina enormes divergências que aqui não cabem tratar, contudo, será pertinente atentar na opinião de RUI CARLOS PEREIRA que sustenta estarmos perante uma conceção de crime de poluição como uma “desobediência de duplo grau”, uma vez que se exige não só que o agente viole disposições legais ou regulamentares, mas também, cumulativamente, seja advertido por uma autoridade competente de que é punível por desobediência. Consequentemente, o mesmo autor defende que esta norma pode criar enormes injustiças relativas, uma vez que a existência de crime dependerá da sensibilidade ecológica de cada autoridade administrativa. 

Contudo, e apesar da remissão para normas regulamentares, no caso em apreço, o artigo 279º contém o critério de ilicitude, orientando suficientemente os destinatários da norma para que possam compreender em que consiste a conduta proibida, não deixando a descoberto qualquer elemento do tipo de crime, uma vez que as “prescrições ou limitações impostas pela autoridade competente em conformidade com disposições legais ou regulamentares” desde que não consubstanciem nenhum critério autónomo de ilicitude, limitando-se a uma mera aplicação de conhecimentos técnicos não fere o princípio da legalidade. No fundo, o que a norma administrativa não pode fazer é “emprestar carácter inovatório na definição de elementos relevantes do próprio tipo de crime”.

Finalizando, ocorrerá “poluição em medida inadmissível” quando de uma determinada conduta resulte uma perturbação, uma contaminação, uma alteração significativa de pelo menos um dos elementos naturais do ambiente – água, solo, ar e ambiente sonoro – a tal ponto que ponha em concreto perigo a capacidade de recuperação dos sistemas naturais, o que nos leva a afirmar que com este critério os atentados mais graves são evidentes por qualquer homem médio, uma vez que o seu desvalor ético-social será de tal ordem que o individuo não terá, em principio, de conhecer qualquer norma técnica para saber que está errado e estar consciente da sua gravidade.

Que impacto produzem os Partidos Verdes?

Que impacto produzem os Partidos Verdes?

Os partidos verdes têm, por todo o mundo, intensificado a sua atuação político-partidária e consequentemente tem-se verificado um correlativo crescimento eleitoral. O objetivo do presente comentário é aferir os impactos que estes partidos produzem, quer sobre os restantes partidos, quer sobre o sistema partidário em que se inserem, quer ainda sobre a definição das principais prioridades da agenda política. Queremos, acima de tudo dar a conhecer qual a influência que os partidos verdes têm sobre o meio que os rodeia e quais os resultados práticos da sua atuação partidária.

 Nos outros partidos

Podemos afirmar que a influência de um partido verde sobre o restante espectro partidário é tanto ou mais eficaz quanto mais os partidos verdes conseguirem trazer os temas ambientais para a ordem do dia, sensibilizando as populações para a necessidade e premência da tutela ecológica. De facto é a ideia de ecologia que norteia a principal atuação de um partido verde, empurrando para o seio da discussão política, o tema da preocupação e prevenção ambiental. A crescente preocupação com os aspetos ambientais fez com que todo o projeto, obra ou atividade que implique intervenções na natureza tenha de ser discutido publicamente, obrigando os partidos de maior força política e os de governo, a justificarem as suas posições e tomadas de decisão. Este fenómeno é considerado como o “esverdear” dos partidos políticos.

Em suma se atuação dos verdes for bem sucedida, transformando o ambiente num tema político relevante, os restantes partidos, por força da sempre aguerrida disputa partidária, demonstrarão uma natural tendência para imitar esta estratégia, colocando na ordem do dia das suas agendas políticas propostas de cariz ecológico, enfim, “esverdeando” a sua forma de atuação e conteúdo da sua intervenção política.

A tendência, contudo, é o desenvolvimento deste fenómeno onde a importância dos temas ambientais para os partidos políticos será proporcional ao aumento da força eleitoral dos partidos verdes.

Nos sistemas partidários?

A propósito das implicações que acabamos de referir nos partidos políticos da atuação dos verdes, outra questão é saber se o aparecimento e crescimento destes partidos não veio, afinal de contas, contrariar a famosa ideia do “congelamento dos sistemas partidários”, defendida por Lipset e Rokkan. O que estes dois politólogos sustentaram, em 1967, foi que em quase todos os países desenvolvidos e politicamente estabilizados os sistemas partidários haviam estagnado e apresentavam as mesmas características que na década de 20, enfim, uma cristalização do panorama partidário, onde as forças políticas estavam definidas, os existentes mantinham o mesmo eleitorado e postura política que sempre os havia caracterizado.

No entanto e no seguimento do que já foi dito, parece-nos óbvio que a partir das décadas de 70 e 80 se veio a contrariar a tese do congelamento dos sistemas partidários. De facto, os partidos verdes apareceram e marcaram desde logo a sua posição no quadro partidário, trazendo para um mundo que lhe era estranho, um dado novo, o da preocupação ambiental. Ao invés do congelamento verificado até ao início dos anos 60, o sistema partidário teve que se moldar e ajustar a esta nova realidade, assistindo-se até aos dias de hoje uma considerável evolução no sentido de cada vez mais dar importância à problemática do ambiente.

Na definição de políticas

Quanto ao tema da definição de políticas é necessário destrinçar as situações em que os verdes se encontram no poder das situações, em que os verdes – estando ou não representados no parlamento, tendo uma maior ou menor expressão eleitoral – são partidos de oposição. Esta dicotomia será fácil de entender, uma vez que a facilidade de adotar e imprimir a questão ambiental há-de ser completamente diferente consoante estes partidos façam parte da coligação ambiental, ou nem por isso.

No entanto, também é importante reconhecer que se a presença dos partidos ecologistas no espectro partidário pode “forçar” a adoção de determinadas políticas verdes, a verdade é que a política ambiental não existe apenas com a presença destes partidos nos parlamentos, ou seja, as questões ambientais não dependem da existência dos verdes para entrarem na agenda política. Todavia, onde os verdes ganham peso é na tomada de decisões ambientais menos populares, aquelas que os restantes partidos não estarão muito dispostos a adotar, uma vez que podem pressionar as formações partidárias de governo a tomarem algumas medidas impopulares, como, por exemplo a criação de eco-taxas ou impostos ecológicos. É que estas medidas, por regra, fazem perder votos, pelo que apenas serão implementadas se os partidos verdes insistirem e pressionarem.

Se os partidos verdes se encontrarem representados em coligação que governa o país, a sua influência na definição das políticas ambientais será ainda maior. É que nesta situação, os verdes terão necessariamente uma palavra a dizer e desempenharão um papel crucial na implementação das principais medidas de salvaguarda ecológica.

Conclusão

Analisados os âmbitos de influência dos partidos verdes podemos concluir que o surgimento desta nova força política modificou a forma de fazer política e o sistema partidário em todo o mundo. Com maior ou menor representatividade, os partidos ecologistas, trouxeram para a agenda política e pública temas, que até então, ou eram esquecidos ou não se lhes via reconhecido o devido valor e importância.

Consoante o modo e eficácia da atuação dos verdes assim responderá o sistema partidário dos países onde essa atuação se faça sentir.

Todavia, se os verdes querem reforçar a sua preponderância na vida política de um país, terão de ajustar a sua política verde a uma política responsável em termos económicos e sociais. Só assim terão oportunidade de chegar onde mais ambicionam e de aí defenderem e colocarem em prática a ideologia que lhes está subjacente.

A Avaliação de Impacto Ambiental e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14.3.1995

O presente comentário trata da matéria referente ao procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental, que vem regulado pelo D.L. nº 69/2000, de 3 de Maio. 

Este procedimento, conforme o nome indica, tem como finalidade aferir em concreto quais as consequências de um determinado projecto, analisando sob o prisma ecológico, todas as vantagens e desvantagens, que da sua efectiva realização poderão advir para o ambiente. Trata-se, nas palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA “de um meio jurídico ao serviço da realização dos fins ambientais, e em particular do princípio da prevenção”. Trazer à colação este princípio parece-nos acertada, uma vez que a avaliação de impacto ambiental permite acautelar bens jurídicos que sem esse estudo poderiam vir a sofrer danos irreversíveis, colocando em risco o desenvolvimento sustentável e o aproveitamento racional dos recursos disponíveis.

Do ponto de vista formal é um procedimento administrativo específico, pela sua relação com outros procedimentos, que terão de o ter em conta em futuras actuações, designadamente, de licenciamento da actividade em estudo. A decisão que deste procedimento resulta é vinculativa para um futuro acto de licenciamento ou autorização de projecto sujeito a AIA, em dois sentidos: por um lado é condição de existência, uma vez que tal acto posterior só pode ser praticado após notificação da respectiva DIA (se for favorável ou condicionalmente favorável); por outro é condição de conteúdo, tornando-se parâmetro regulador, compreendo as exigências e condições prescritas na DIA. Trata-se assim de “um acto administrativo que se integra numa relação jurídica duradoura, e que resulta de um procedimento complexo, constituindo um pressuposto da prática de actos jurídicos posteriores”, salienta VASCO PEREIRA DA SILVA.

Analisando a força jurídica da decisão de impacto ambiental, podem-se adiantar três hipóteses: a decisão ser favorável; a decisão ser condicionalmente favorável; e a decisão ser desfavorável. Se quanto a esta última não parecem haver dúvidas que uma posterior autorização de actividade seria nula, em virtude de os prejuízos ecológicos serem incomportavelmente superiores aos benefícios daí decorrentes, já quanto à decisão favorável é necessário salientar que esta decisão não corresponde a um igual dever de licenciamento do projecto, uma vez que é necessária a ponderação de outros valores (económicos e sociais). Igual se diga para a decisão condicionalmente favorável, com a nuance de esta ter que incorporar medidas auxiliares tendo em vista a redução do seu impacto, que o acto permissivo terá que acolher, sob pena de nulidade. 

Em suma, a AIA, apesar de formalmente se encontrar num momento prévio à realização de qualquer intervenção no ambiente, projecta os seus efeitos materiais para o futuro, advertindo a administração para as consequências que o projecto em estudo poderá repercutir no ambiente se for concedida a sua autorização. Autorização que não é obrigatória, mesmo em caso de DIA favorável ao particular, havendo ainda que levar a cabo um juízo de proporcionalidade, contrabalançando os prós e os contras desse projecto, envolvendo aí todos os valores em jogo e não apenas o ambiental. 

Analisando agora Acórdão do STA de 14.3.1995, que versa precisamente sob a matéria em estudo, verificamos que a Liga para a Protecção da Natureza recorreu contenciosamente da deliberação do Conselho de Ministros que aprovou a localização da nova ponte sobre o Tejo, invocando, entre outros argumentos que agora aqui não interessam, a violação dos artigos 3º, nºs 1 e 3 do D.L. nº 186/90 (actual D.L. nº69/2000) por não ter sujeitado tal deliberação de localização a um estudo de impacto ambiental, que na sua óptica seria obrigatório. A entidade recorrida alega, contudo, que o respectivo procedimento administrativo não se aplica ao caso sob Júdice, isto é, à aprovação da localização da nova ponte sobre o Tejo, quer por o Anexo I e o Anexo III do D.L nº 186/90, que enumera os projectos sujeitos a um processo prévio de avaliação de impacto ambiental, não referir qualquer tipo de pontes ou infra-estruturas similares, quer por o procedimento em questão ter por objecto projectos de construção e não a sua localização. O parecer do Ministério Público refere, que apesar de ser inegável que a construção da nova ponte sobre o Tejo deve ser submetida a um estudo de impacto ambiental, decorrendo do diploma em apreço essa imposição, uma vez que a ponte sobre o Tejo estaria inserida numa via rápida ou auto-estrada não podendo nunca neste caso ser uma infra-estrutura isolada, que no caso sob judice não estávamos perante a autorização da realização das obras, estando apenas em causa a localização da mesma, decidida por deliberação tomada em Conselho de Ministros. A decisão do STA acabou por negar provimento ao recurso acolhendo em parte a decisão do parecer do Ministério Público, referindo que o art. 1º nºs 1 e 2 alínea a) não se encontram preenchidos, o mesmo acontecendo com o art. 2º, que estabelece que a aprovação de projectos, entenda-se, a decisão da autoridade competente que confere ao dono da obra o direito de realizar a obra, fica sujeito a um processo prévio de avaliação de impacto ambiental, como formalidade essencial. A não observância deste procedimento não encerra nenhuma violação de formalidade essencial, devido ao facto do acto administrativo aqui impugnado ser a deliberação de localização da nova ponte, e não a autorização de realização de obra como consagra o referido art. 2º. O STA acaba por concluir que “a escolha do local e a aprovação dos projectos são realidades distintas que como tal têm os seus momentos próprios de apreciação” e que no caso em apreço o que está em causa é a fase de aprovação da localização das obras e não a fase da concepção da construção da obra. 

Ora, o que esteve em discussão no arresto supra explanado levanta problemas essencialmente ao nível do âmbito de aplicação do procedimento de avaliação de impacto ambiental. Este âmbito de aplicação era delimitado pelos arts. 1º e 2º e Anexo I do D.L. nº 186/90 estando por sua vez agora definido no art. 1º e nos Anexos I e II do D.L. nº 69/2000. Pese embora algumas alterações efectuadas, parece-me que a decisão do STA ao abrigo do então diploma em vigor não se alteraria se o mérito da causa fosse avaliado nos dias de hoje, já com o novo Decreto-Lei em vigência. A razão desta minha conclusão deve-se ao facto de mais uma vez, neste novo diploma, no art. 2º alínea d), se falar em autorização que “confere ao proponente o direito de realizar o projecto”, o que parece deixar de fora todas as deliberações ou decisões que apenas contemplem a localização futura de determinado projecto. 

A questão que se impõe é saber se esta aparente exclusão, dizemos aparente por não querermos cometer nenhum erro de avaliação em face da nova legislação sobre o procedimento de avaliação de impacto ambiental, se encontra justificada? Para responder a esta questão, colocar-me-ei na posição de humilde jurisconsulto, emitindo parecer, a pedido da Liga para a Conservação da Natureza (não querendo com isto vincular a opinião pessoal ao aduzido de seguida).

Parecer:

Não querendo retirar mérito à decisão proferida pelo STA, uma vez que de iure condito se encontra acertada, de iure condendo poder-se-iam tecer alguns argumentos para sujeitar as deliberações sobre a localização de um futuro projecto a um estudo de impacto ambiental. Se a argumentação do STA foi no sentido de considerar que são duas fases distintas, e que portanto, a localização per si não justifica o desencadeamento do procedimento, parece-nos que deixar de fora do seu âmbito um aspecto tão relevante como o é a localização do empreendimento, pode ter um efeito nada condizente com os objectivos prosseguidos pelo Estado. Basta imaginar a situação de uma deliberação que estabeleça que determinada infra-estrutura de grandes dimensões terá lugar numa zona protegida, numa zona imprópria para esse tipo de construções, ou ainda numa zona onde se encontrem espécies animais em vias de extinção de grande importância. Não sujeitar tal deliberação a um prévio estudo de avaliação de impacto ambiental, sabendo ou desconfiando que com elevada probabilidade essa localização, por ser visivelmente descabida e prejudicial para o meio ambiente, num momento posterior (o da autorização da realização das obras) será sujeita a esse estudo e que terá uma decisão desfavorável, é agir em desconformidade com o princípio da economia processual e da boa administração, e em última instância, no caso em que por algum motivo ou não se sujeitasse tal empreendimento a AIA ou a DIA fosse favorável, na hipótese de se alegar que os interesses sociais e económicos seriam superiores, a uma violação do disposto no art. 66º nº 2 alínea b) onde se refere “ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades’’. Pense-se no exemplo, extremo, dessas deliberações sobre a localização de determinados empreendimentos, serem tomadas de má fé, servindo única e exclusivamente os interesses particulares de quem as tomasse. Seria o exemplo de uma deliberação que definisse a localização de determinada infra-estrutura para uma área ou zona, onde o interesse em construir essa mesma estrutura fosse inexistente, tendo como propósito a valorização dos terrenos circundantes. A hipótese de considerar à partida, a elaboração de uma avaliação de impacto ambiental, no momento inicial da escolha da localização de um futuro projecto, iria ainda obviar aos constantes milhares de euros gastos em estudos feitos pelo Estado que acabam por receber DIA’s desfavoráveis. Poder-se-á, contudo, invocar que o momento em que esse estudo de impacto ambiental é feito não acarreta um prejuízo para os cofres do Estado, visto que a DIA a ser desfavorável, tanto o é antes da deliberação de localização como depois, pelo que terá sempre de se elaborar um novo estudo. No entanto, parece-nos que sujeitar a decisão sobre a futura localização de uma obra a AIA impediria ou pelo menos desincentivaria a Administração e o Governo de actuarem em desconformidade com os princípios da boa gestão do erário público, possibilitando aos particulares a certeza de que nenhuma decisão seria tomada desnecessariamente e que nenhum interesse a não ser o público, seria prosseguido. Também do ponto de vista da administração da justiça se pode avocar o argumento de que submeter a localização de um empreendimento a AIA evitaria sobrecarregar os Tribunais com processos como o referido supra, uma vez que o processo de licenciamento de determinada actividade correria conforme desde a sua fase inicial. 

Flávio Massano nº 18137