Restrições à circulação em Lisboa enquanto mecanismo de preservação da qualidade do ar

"O presidente da Câmara de Lisboa, António Costa, espera que as restrições à circulação de automóveis anteriores a 1992 permitam «rapidamente melhorar a qualidade do ar», apelando ao «sentido cívico» dos automobilistas no cumprimento das regras, em vigor desde domingo. Os veículos anteriores a 1992 têm restrições mais apertadas para circular em Lisboa a partir de domingo, no seguimento da implementação da segunda fase da zona de emissões reduzidas (ZER) criada pela Câmara Municipal.

«Temos a expectativa de que consigamos rapidamente melhorar os níveis de qualidade de ar na cidade», afirmou hoje António Costa, recordando que muitas vezes Lisboa «tem aparecido com os resultados piores [nestas medições], sobretudo devido ao tráfego rodoviário».

A poluição ambiental na capital já motivou um processo contra Portugal, actualmente «a correr» no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. As restrições à circulação de automóveis poluentes são uma das medidas para melhorar a qualidade do ar, disse Costa, apelando à necessidade de «mudar o conceito de mobilidade, utilizar mais o transporte público e os meios suaves e cada vez menos o transporte automóvel».

Sobre a fiscalização das restrições à circulação, o autarca lisboeta disse contar «acima de tudo, mais do que com a fiscalização, com o sentido cívico das pessoas».

«Não temos de ter um polícia atrás de cada pessoa. Temos de acreditar e confiar. Desejamos que as pessoas cumpram as regras», afirmou.

A partir de domingo, os veículos ligeiros e pesados anteriores a 1992 ficam proibidos de circular, nos dias úteis entre as 7h00 e as 21h00, na zona a sul do eixo criado pelas avenidas de Ceuta, das Forças Armadas, Marechal António Spínola, Santo Condestável e Infante D. Henrique, área que constitui a segunda fase da ZER. 

A primeira fase, em vigor desde Julho do ano passado, abrangeu o eixo Avenida da Liberdade/Baixa. Em relação a esta zona, prevê-se «o agravamento das restrições ambientais», restringindo a circulação de veículos ligeiros anteriores a Janeiro de 1996 e pesados construídos antes de Outubro daquele ano.

As excepções às restrições são os veículos de emergência, históricos ou de moradores das zonas abrangidas.”

 In Jornal Sol, edição online, disponível aqui

A criação da zona ZER pela Câmara Municipal é a concretização de medidas de cumprimento das directivas europeias que versam sobre a qualidade do ar. Portugal enquanto Estado Membro da União Europeia está adstrito ao cumprimento das obrigações emergentes destes dispositivos normativos, devendo promover internamente os mecanismos mais adequados atendendo ao seu direito nacional para efectivar estas políticas. No âmbito das suas competências cabe ao Estado, nomeadamente às Autarquias Locais quando a questão se coloque a nível local e às CCDRR’s (Comissões de Coordenação e Desenvolvimento regional) implementar medidas que podem ir desde a fixação de taxas sobre emissões poluentes, numa lógica de responsabilização do poluidor-pagador, consignando as receitas a medidas de prevenção e minimização do impacto nocivo das emissões poluentes, à própria interdição de agentes poluentes. Nesta senda foi conjecturado um plano de reabilitação da qualidade do ar para a cidade de Lisboa que comporta a vertente impositiva (de restrição do acesso de veículos anteriores a 1992 às zonas delimitadas) e sancionatória (estando previstas coimas para o incumprimento desta prescrição normativa, cujos valores variam entre os 24,94€ e os 124,70€, sendo as coimas aplicadas pela Polícia Municipal em operações stop organizadas de modo ocasional).

Esta medida do Município de Lisboa está organizada de modo faseado para diluir a sua implementação e facilitar a sua “digestão” pelos proprietários de veículos anteriores a 1992 que utilizem o transporte pessoal enquanto meio preferencial para chegar a Lisboa. Pretende-se um progressivo aprofundamento na exigência do cumprimento e um afunilamento dos critérios, que permita aproximar os índices de poluição atmosférica da cidade de lisboa aos limites estabelecidos a nível europeu, obviando à condenação de Portugal pelo TJUE. Os resultados da análise da concentração de poluentes em Lisboa perfazem 80 excedências anuais face aos valores limite, sendo que apenas 35 são admitidas, e após ter sido condicionado o trânsito na zona da Baixa e Cais do Sodré o decréscimo da concentração foi verificado todavia continua a ser insuficiente, justificando um reforço das medidas.

Contudo a esta medida são permitidas excepções, como sejam o período de funcionamento da proibição (que só opera nos dias úteis e das 7h às 21h), e os grupos de veículos aos quais não se aplica, pelo menos por agora, esta proibição (que são os transportes públicos, os veículos de emergência e residentes em Lisboa (com algumas particularidades). Não obstante, e pela tendência actual, pretende-se no futuro um alargamento superior que abranja também estes veículos, funcionando estas restrições à restrição de circulação como uma moratória para que nomeadamente as empresas de transporte possam adaptar-se às novas exigências. Actualmente estão criadas duas zonas, a zona 1 (delimitada pelo Eixo da Av. Da Liberdade e pela Baixa) e a zona 2 (delimitada pela Av. Ceuta, Eixo Norte-Sul (IP7), Av. Forças Armadas, Av. E.U.A., Av. General Spínola e pela Av. Infante D. Henrique).

Na zona 1 estão autorizados a circular apenas os veículos que respeitem no mínimo a norma de emissões Euro II (veículos cujo ano de construção é posterior a 1996 - ou dotados de dispositivos que permitam respeitar a norma de emissões), enquanto que na zona 2 só poderão circular os veículos que respeitem no mínimo a norma de emissões Euro I (veículos cujo ano de construção é posterior a Julho de 1992 - ou dotados de dispositivos que permitam respeitar a norma de emissões). A excepção para os residentes não funciona de modo uniforme, uma vez que à zona I apenas tem possibilidade de acesso com viaturas potencialmente mais poluentes quem aí resida, enquanto que à zona 2 pode aceder todo e qualquer residente de Lisboa.

Está actualmente em preparação uma terceira fase, que só deverá ser operacional em 2014, e que se prevê vir a conferir ainda mais rigidez a este regime. 

Direito à informação ambiental

Primacialmente, há que configurar o direito de acesso à informação na sua consagração no texto constitucional. Este direito está contemplado no art. 268º/1 e 2 da CRP e compreende uma dupla dimensão: subjectiva (nº1) consubstanciando o acesso à informação condição essencial ao cidadão para que compreenda o fundamento e limite dos seus direitos perante os poderes públicos, e objectiva (n.º2) dado que da possibilidade de o cidadão se informar sobre os elementos do procedimento depende a transparência da actuação administrativa (lato sensu), sendo que nesta última dimensão se supera o dogma da actuação silente da máquina administrativa e permite uma extensão da legitimidade, por possibilitar o contraditório público. 

Carla Amado Gomes afirma que “quanto maior a difusão das qualidades do bem se revele, maior deve ser o empenhamento do colectivo na sua preservação”[i], fazendo a ponte para a tutela do acesso à informação ambiental, pelo que o ambiente enquanto interesse público  indutor de solidariedade intergeracional com o fim de prevenção de condutas potencialmente lesivas de bens fundamentais não pode passar à margem da consagração de um especial dever de informação. A protecção ambiental, por ser uma tarefa partilhada entre entidades públicas e privadas, traduz-se numa dimensão impositiva (dever de protecção do ambiente) e em dimensões pretensivas de natureza procedimental e processual. Em suma, e embora o direito à informação ambiental não encontre consagração expressa no texto da CRP, seguinda a posição do Prof. Jorge Miranda é possível inferir este direito a partir dos preceitos constitucionais, nomeadamente dos artigos 9º/e), 66º, 20º/2, 37º, 48º, 268º/1 e 2 da CRP.

Também a nível supra estadual, mormente europeu, se despoletou interesse na consagração deste direito. A Comunidade Europeia consagrou formalmente este direito com a directiva do Conselho 30/313/CEE de 7 de Junho. Também foi essencial o papel da jurisprudência do TEDH que proferiu duas importantes decisões em 1990, acrescendo que a doutrina viu nestas decisões uma forma de sustentar um verdadeiro direito de acesso à informação ambiental, a que corresponde um dever estadual de publicitar sempre que a informação tenha relevância generalizada ou para um grupo numeroso de pessoas, ligando a jurisprudência ao art. 10 da Convenção. Não obstante, em qualquer dos casos o direito à informação ambiental não é consagrado de forma absoluta, sendo consagradas restrições ao mesmo (ex. art. 3º/1, §1º e nº2 da directiva 30/313/CEE). Adopta-se o princípio da proporcionalidade como medida de controlo da restrição, impondo a ponderação no caso concreto dos valores e interesses em presença.

A Convenção de Aarhus, assinada a 25 de Junho de 1998, visa harmonizar os pressupostos de exercício de três direitos: o direito de acesso à informação ambiental (art.4º e 5º), o direito de participação em procedimentos tendentes à aprovação de actividades específicas (art.6º) e de planos, programas e políticas em matéria de ambiente (art.7º e 8º) e o direito de acesso à justiça (art.9º). A Assembleia da República ratificou em 2003 e é criado um diploma por força da transposição da directiva 2003/4/CE, que regula especificamente o acesso à informação ambiental (Lei 19/2006, comummente denominada LAIA), que é lei especial face à anterior lei de acesso aos documentos administrativos (Lei 65/93).

Regime da LAIA

O art.5º dispõe sobre a necessidade de actualização da informação, dada a natureza mutável do bem em causa. A informação deve ser veiculada sob a forma mais acessível aos interessados. O nº3 deste artigo determina qual a informação a compilar, com base nas suas alíneas, e o nº4 impõe a publicação anual do relatório sobre o estado do ambiente. Existem duas modalidades de acesso à informação sobre o ambiente: (i) a simples consulta de dados (ii) e a obtenção documentada de dados informativos (art.6º/2 e 3 respectivamente).  No caso de ii) a informação pode ser requerida por qualquer pessoa sem que seja necessário esta justificar o seu interesse ou legitimidade (art.6º/1), sendo que o requerimento será escrito no qual devem constar as menções do art.6º/2 e a determinação precisa dos elementos de informação pretendidos (art.8º), bem como o formato em que pretende receber a informação (art.10º).

O prazo é de 10 dias para a satisfação do direito de obtenção de resposta ao pedido de disponibilização de informação, seja essa resposta positiva (art.9º/1 al. a), quando o pedido tenha como objecto informação que a autoridade pública em causa deva ter tratada e coligida no âmbito das suas atribuições), ou negativa (art.13º). Quando a autoridade pública não tenha a informação tratada e coligida e ainda que o art.9º/1 al. b) aponte para o prazo de um mês, entende-se que sobre a Administração impende sempre o dever de resposta, ainda que suspensivamente, no prazo de 10 dias com o objectivo de clarificar o motivo da dilação.

A resposta ao pedido pode ser positiva, parcialmente positiva (art.12º), negativa, ou nenhuma das três por força de o acesso à informação dever ser diferido para momento posterior (art.11º/2 e 5). O nº6 do artigo 11º elenca os fundamentos de indeferimento (paralelamente ao que acontece no art.4º/4 da Convenção de Aarhus).

São ainda previstas cláusulas de flexibilização dos fundamentos de recusa:

1.           O art.11º/7, que neutraliza o efeito fundamentante da recusa nos casos das alíneas a), d), f), g) e h), sempre que o pedido de informação se referir a fontes de emissões poluentes;
2.             O art.11º/8, que impõe a interpretação restritiva dos fundamentos de indeferimento e submete-los ao princípio da proporcionalidade;
3.     O art.12º, que estabelece o princípio da preferência da disponibilização parcial sobre a não disponibilização quando seja exequível distinguir entre os dados acessíveis e não acessíveis.

O art. 16º/1 da LAIA determina a gratuitidade da consulta junto da entidade pública detentora da informação ou de listas e registos. Contudo, a disponibilização da informação em suporte de informação pode ser taxada (art.16º/2), sendo que quando o seja as organizações não governamentais do ambiente abrangidas pela lei 35/98 gozam de isenção de 50% sobre essas mesmas taxas.

Quais os meios de que o requerente dispõe quando a resposta ao pedido de aceso à informação seja negativa, parcialmente positiva ou não tenha sequer lugar? Pode desde logo reagir intra-administrativamente, apresentando uma queixa junto da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), nos termos do art.16º da LADA (Lei 65/93), no prazo de 20 dias sobre a notificação do indeferimento, do diferimento parcial ou da passagem dos 10 dias sobre a apresentação do pedido. A CADA dispõe de 30 dias para elaborar um relatório que deve comunicar a todos os interessados, No âmbito deste relatório a Administração deve notificar o requerente da sua decisão final, no prazo de 15 dias após a recepção daquele, sob pena de se considerar que houve falta de decisão.

O requerente que opte pela intervenção da CADA não prescinde nem vê precludido o direito de accionar judicialmente o órgão faltoso, sendo o meio processual mais expedito para o fazer a intimação para a prestação de informações, consulta de processo ou passagem de certidões, regulada nos art.104º e ss do CPTA. Este é um processo especialmente sumário que pode ou não ser acessório de uma acção principal.

Em suma, actualmente o direito à informação ambiental encontra consagração normativa expressa no plano nacional e comunitário, espelhando a sua inegável relevância no plano actual, possibilitando a sua sindicância administrativa e jurisdicional.

LAIA ->  http://www.dre.pt/pdfgratis/2006/06/113A00.PDF

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[i] In AMADO GOMES, Carla, “Textos dispersos de Direito do Ambiente”, vol. II, 1ª Edição, AAFDL, 2008

Intersecção entre os regimes de licenciamento ambiental (RLA), de avaliação de impacto ambiental (RAIA) e de licenciamento industrial (RLI)

RLA e RAIA

    Entre estes diplomas existe uma relação de complementaridade (1º/3 RLA), havendo que verificar se estamos perante um caso de sobreposição de regimes, com base nos anexos I do RLA e I e II do RAIA, dado que apenas alguns projectos submetidos a AIA devem ser alvo de licenciamento ambiental (ex. produção de químicos inorgânicos de base – 4.2 do Anexo I do RLA, e 6.b) do Anexo I do RAIA)

    Quando se verifique esta sobreposição, os procedimentos são sucessivos, como atesta o art. 21º do RLA (primeiro  a Avaliação de Impacto Ambiental (daqui em diante denominada AIA), seguida do Licenciamento Ambiental). O art. 20º/3 do RAIA consagra o efeito conformativo da Declaração de Impacto Ambiental (DIA), uma vez que quaisquer medidas de minimização de impactos decorrentes de emissões poluentes se devem conformar com o conteúdo da DIA, dado que a desconformidade é cominada com a nulidade. Acresce ainda que a questão das emissões deve ser liminarmente analisada no Estudo de Impacto Ambiental (EIA), dado que integra o seu conteúdo mínimo, por força do ponto 5 do Anexo III do RAIA.

    O art. 17º/3 do RLA é complementado pelo n-º3 do RAIA, apontando no sentido da vinculatividade da DIA, pois conforme disciplina este último preceito, uma DIA desfavorável terá um efeito preclusivo e uma DIA favorável ou condicionalmente favorável tem um efeito conformativo da licença ambiental (quanto ao seu conteúdo e alcance mas não quanto à sua concessão efectiva).

    A sobreposição de diplomas é ainda relevante no que concerne à questão dos prazos, sendo que o art. 21º/1 als. a) e b) determina que a análise prévia de aspectos conexos com o controlo das emissões poluentes encurta o prazo para a emissão da licença ambiental sem que o supra todavia.

O prazo do art. 21º/1 al. b) do RLA é aplicável nos casos em que a DIA resulta de diferimento tácito (articulando-se com o art. 16º e 19º/1 e do RAIA), bem como aos casos em que haja dispensa de AIA (por força do art. 3º do RAIA, podendo os projectos neste caso terem sido objecto de outro género de avaliação art. 3º/4 al b) do RAIA) sendo o prazo de 90 dias (o mais dilatado).

    O art. 13º do RAIA permite que o pedido de licenciamento ambiental possa ser apresentado antes da existência de uma DIA favorável, quando o proponente tenha pretendido obter a declaração de conformidade do EIA por parte da Comissão de Avaliação sobre um projecto de execução, e não para um estudo prévio ou anteprojecto. Permite-se com este mecanismo a agilização do procedimento quanto ao momento do pedido, embora sem reflexões na emissão da licença, dado que esta só pode ter lugar após a notificação da entidade coordenadora e da entidade competente no licenciamento ambiental da emissão de DIA positiva. Não se apresenta como potencialmente danosa face aos interesses de protecção do meio ambiente, porquanto em última análise exige sempre o DIA que ateste a conformidade do projecto com os preceitos normativos aplicáveis.

RLA e RLI

    Quando estejamos perante estabelecimentos do tipo 1, o pedido de licenciamento de instalação de uma unidade industrial deve ser instruído conjuntamente com o pedido de licença ambiental, por força do art. 12º do RLI (DL 69/2003), o que não permite contudo que a entidade coordenadora tenha competência para licenciar a instalação quando não se encontre previamente diferido o pedido de licença ambiental. Segue neste sentido o art. 12º/9 do RLI, que remete para os nºs 5, 6 e 8 do mesmo artigo. O nº 5 do art. 12º determina que a CCDR (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional) territorialmente competente deve emitir um parecer sobre a conformidade ambiental da instalação. Este preceito deve ser cotejado com os art. 10º/a) e 11º/3 do Drecreto Regulamentar 61/2007, concluindo que este parecer é substituído pela licença ambiental para os casos de estabelecimentos industriais de tipo 1, o que permite inferir que a licença de instalação integra a licença ambiental, tendo que conformar-se com as suas prescrições sob pena de nulidade (art. 22º/2 do RLA e 12º/2 al. a) do Decreto Regulamentar).

    O art. 12º/8 do RLI permite que certos estabelecimentos industriais requeiram de forma fundamentada a exclusão da sujeição à licença ambiental, junto da entidade coordenadora do licenciamento da actividade, que solicita um parecer (que é vinculativo) à autoridade competente para a licença ambiental. Esta exclusão atinente à capacidade produtiva destes estabelecimentos é complementada pelo art. 11º do DReg 61/2007, afirmando que a ausência de parecer equivale à pronúncia favorável à isenção (nº13 do mesmo preceito). O facto de haver lugar à exclusão da sujeição à licença ambiental não determina a isenção de qualquer dever para os requerentes, dado que estes estabelecimentos têm o dever de informação periódica da manutenção da situação que justifica a isenção perante a entidade coordenadora e, além disso, sujeitam-se a uma vistoria de verificação das condições de exclusão e a elo menos uma vistoria anual de controlo que assegure a continuidade das condições que fundaram a isenção.

    Acresce ainda que a simplificação procedimental referida supra (4º) não poderá operar em princípio no contexto do RLI (art. 3º/3 do DL 288/2007). O pedido de licença ambiental apresentado no âmbito de um procedimento de licenciamento industrial deverá, em regra, ter por base uma DIA incidente sobre um projecto de execução da instalação, e não de um simples anteprojecto, que ficaria sempre sujeito a verificação de conformidade posterior por parte da entidade licenciadora, nos termos do art. 28º do RAIA. Esta exclusão de aplicação comporta também ela uma exclusão, nos termos do art. 4º/1 do DL 288/2007, que permite que o ministro responsável pela área de actividade excepcionalmente autorize a entidade coordenadora a emitir a licença de instalação previamente à emissão da licença ambiental apenas com base numa Dia favorável incidente sobre estudo prévio ou anteprojecto, ficando a licença de instalação emanada nestes termos sujeita a condição resolutiva de emissão da licença ambiental. Quando esta última não seja emitida, opera a caducidade da primeira.