segunda-feira, 21 de maio de 2012


Responsabilidade Civil Ambiental

  O presente trabalho cumpre o propósito de nos levar numa viagem pelo mundo da responsabilidade civil da Administração Pública no plano direito ambiental.

  Começaríamos esta viagem, e a título meramente elucidativo, pela noção do instituto em causa. A responsabilidade civil mais não é do que o conjunto de factos que dão origem à obrigação de indemnizar os danos sofridos por outrem. Trata-se, portanto, de uma fonte de obrigações baseada no princípio do ressarcimento dos danos.
  “A responsabilidade civil pode ser classificada em responsabilidade por culpa, pelo risco ou pelo sacrifício, consoante o título de imputação a que recorre para transferir o dano da esfera do lesado para outrem.”[1]
  Na responsabilidade por culpa, prevista no artigo 483º/1 do C.C., a responsabilização do agente está dependente um juízo de valor que leva a que se censure o seu comportamento. Esta é a regra geral no plano civil.
  Na responsabilidade pelo risco, admitida apenas nos casos previstos na lei (artigos 483º/2 e 499º e ss. do C.C.), prescinde-se do juízo de valor, que afere a censurabilidade do comportamento, para se imputar a responsabilidade através de critérios objectivos de risco.
  Por fim, na responsabilidade pelo sacrifício também se prescinde do referido juízo de valor para se imputar a responsabilidade ao sujeito com base numa compensação devida ao lesado, justificada pelo sacrifício suportado.

  A responsabilidade civil afigura-se de particular relevância na tutela do ambiente.
  Isso mesmo foi considerado na Declaração do Rio (Declaração do Rio sobre Ambiente e Desenvolvimento), onde no princípio 13 se proclama que: "Os Estados deverão elaborar legislação nacional relativa à responsabilidade civil e à compensação das vítimas da poluição e de outros prejuízos ambientais".
  Aliás, o princípio da responsabilização constava já do artigo 130.º R, introduzido pelo Acto Único Europeu de 1987. E também consta do 5.º Programa de Acção da Comunidade Europeia a implementação efectiva do princípio do poluidor-pagador.


  Nas palavras do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, o tema da responsabilidade civil Administração Pública, em matéria do ambiente “diz respeito simultaneamente ao passado, ao presente e ao futuro do Direito Administrativo”[2]. Ao passado porque a problemática da responsabilidade civil da Administração Pública está na origem do próprio Direito Administrativo. Ao presente porque, partindo do considerando óbvio de que um ambiente sadio é fundamental à existência humana, a protecção do ambiente se impõe aos Estados enquanto tarefa inevitável, daí que as questões de responsabilidade administrativa ambiental ganhem autonomia. Ao futuro porque a autonomização destas questões leva a que os “novos domínios” do Direito do Ambiente funcionem como verdadeiros laboratórios de tratamento dogmático das questões ambientais[3].

  Importa referir que a nossa Constituição se ocupa das questões ambientais através de uma “Dupla Protecção”. Ou seja, num plano objectivo[4] e num plano subjectivo[5]. Não iremos desenvolver este ponto. Tenha-se, apenas, a noção de que no plano dos direitos fundamentais a resolução de problemas ambientais pode reconduzir-se a uma unidade de referência normativa e de construção dogmática.
  No âmbito da responsabilidade civil da Administração já não podemos dizer o mesmo. Isto porque existe tratamento diferenciado entre a Administração e os particulares. Porque a própria Administração está, umas vezes, submetida a regras específicas e, outras vezes, está submetidas às mesmas regras que os privados. Mais, a multiplicidade de fontes demonstra que o tratamento desta matéria tem vindo a ser feito de forma parcelar, faseada e sem qualquer preocupação de se atingir uma articulação jurídica harmoniosa. A tudo isto acrescem-se os problemas quanto à determinação da competência dos Tribunais que devem resolver estes problemas. Nas palavras bastante elucidativas do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, o actual sistema de responsabilidade civil da Administração conduz a uma “verdadeira manda de retalhos” de soluções jurídicas.
  Assim sendo, a temática da responsabilidade da Administração pode ser dividida da seguinte forma:
1)      Responsabilidade por actos de gestão pública;
2)      Responsabilidade por actos de gestão privada;
3)      Regime especial de responsabilidade quando em causa esteja actor popular.
  Os, primeiro e segundo, pontos distinguem-se do ponto de vista da prática a actividade. Ou seja, aquando da causação de danos no desempenho de determinada actividade o Estado actue no exercício de poderes públicos ou não[6]. Sem intenção de proceder a uma exposição exaustiva acerca desta distinção, diria apenas que tal tem como consequência a dualidade jurisdicional e tratamento legislativo no sentido ser aplicado o Direito Administrativo e ser dirimido o conflito nos Tribunais Administrativos quando em causa estejam actos de gestão pública, ou de ser aplicado o Direito Civil e ser dirimido o conflito nos Tribunais Judiciais.
  No terceiro ponto está relacionado com as especiais características dos sujeitos que intentam a acção de responsabilização.

  1) Passando agora à análise do direito vigente no âmbito da responsabilidade da Administração por actos de gestão pública, cabe dizer o seguinte:
    A matéria da responsabilidade administrativa por actuação de gestão pública é regulada pelo DL n.º 48051 de 21 de Novembro de 1967. De acordo com o diploma, este tipo de responsabilidade por assumir três modalidades:
• Responsabilidade  por facto ilícito culposo;
• Responsabilidade pelo risco;
• Responsabilidade por actos ilícitos.
  A semelhança do que se disse supra quanto à responsabilidade civil por culpa do artigo 483º/1 do C.C., a responsabilidade por facto ilícito culposo assenta na ideia de culpa. Trata-se de uma responsabilidade de tipo subjectivo (artigo 2º e ss. do referido D.L.). Ou seja, está, também ela, sujeita a determinados pressupostos, nomeadamente à prática de um facto[7], ilícito[8], culposo[9], de onde resulte prejuízo[10] e em que se verifique um nexo de causalidade[11] entre o facto e o prejuízo.
  Quanto à responsabilidade pelo risco, esta vem consagrada no artigo 8º do, já referido, D.L. nº 48051. Corresponde a uma previsão de responsabilidade objectiva que estabelece a responsabilidade da Administração “pelos seus prejuízos de serviços administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades da mesma natureza, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve força maior estranha ao funcionamento dessas actividades, ou culpas das vítimas ou de terceiro, sendo nesse caso a responsabilidade determinada segundo o grau de culpa de cada um”.
  Por fim, a responsabilidade administrativa por actos lícitos vem consagrada no artigo 9º do D.L. nº 48051. Determina esta norma que a Administração seja responsável perante os particulares “a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais”. Por sua vez, o nº 2 do mesmo artigo impõe à Administração o dever de indemnizar os particulares quanto, por motivos imperiosos de necessidade pública, sejam sacrificados direitos de terceiros (verbi gratia, expropriação).
  Importa referir, neste âmbito, que, da responsabilidade civil da Administração no plano ambiental, pode resultar uma sentença condenatória na reconstituição natural da situação anterior à lesão, ou o pagamento de quantia pecuniária. É o que resulta do artigo 48º da Lei de Bases do Ambiente.
  Tudo pesado, concluímos que este regime de responsabilidade é susceptível de tutelar devidamente os direitos dos particulares em matéria ambiental.

  Continuando a nossa viagem pelo mundo da responsabilidade ambiental do Estado, cumpre apreciar a responsabilidade por actos de gestão privada.

  2) A responsabilidade civil da Administração por actos de gestão privada, encontra-se regulada no Código Civil nos artigos 483º e seguintes.
  Antes, porém, de nos referirmos às normas da responsabilidade civil, importa atentar noutras previsões clássicas de direito civil que poderão relevar em matéria de ambiente.
  É o caso do artigo 70.º do Código Civil que tutela os direitos de personalidade.
Verifica-se, aliás, hoje, a singularidade de termos uma parcela destes direitos instituída no direito fundamental, o direito ao ambiente ­ artigos 66.º e 52.º n.º 3 da Constituição.
Também a aplicação ao ambiente dos artigos 1346.º e 1347.º do Código Civil, que regulam as relações de vizinhança, se nos afigura de todo o interesse, aproveitando-se o automatismo daquele regime, pelo menos enquanto a regulação da responsabilidade civil não for mais completa.
  Este regime jurídico é aplicável tanto às relações interprivadas, como às relações em que uma das partes é a Administração pública, sendo que esta intervém destituída de ius imperi[12].
  Aqui, a responsabilidade por actos ilícitos encontra-se regulada pelos artigos 483º e seguintes do Código Civil. Os pressupostos necessários à responsabilização são os clássicos pressupostos já supra referidos. Acrescenta-se, apenas, que a responsabilidade das autoridades públicas, nomeadamente dos seus órgãos, funcionários e agentes, funciona numa lógica de solidariedade (v. artigo 501º C.C.).
  A responsabilidade objectiva, ou responsabilidade pelo risco, vem já prevista nos artigos 499º e seguintes do Código Civil, sendo que o artigo 509º do C.C. assume uma especial relevância no que toca a responsabilidade ecológica no âmbito da instalação de centrais de energia eléctrica ou de gás. A par desta norma, e também prevendo um caso de responsabilidade objectiva, encontramos o artigo 41º da Lei de Bases do Ambiente, que no seu nº1 estabelece a responsabilidade objectiva e correspondente obrigação de pagar uma indemnização no caso de resultarem danos ambientais em virtude do exercício de actividades “especialmente perigosas”. Por sua vez, no nº2 que o quantum da indemnização é fixado “em legislação complementar”[13].
  Inerente a esta responsabilidade pelo risco encontra-se a obrigação de segurar os possíveis riscos resultantes da actividade (v. artigo 43º da Lei de Bases do Ambiente).
  A questão dos seguros obrigatórios, em actividades que possam fazer perigar o frágil equilíbrio ambiental, é muito importante no sentido em que a sua existência “constitui um meio adequado de realização dos objectivos de prevenção e de reparação dos danos”[14] decorrentes das referidas actividades. Isto porque possibilitam a atribuição de indemnizações às vítimas em montantes superiores às capacidades económicas das entidades poluidoras, bem como não afecta a sua saúde económica destas, e ainda porque permite reduzir os custos administrativos na fiscalização do cumprimento da legislação aplicável na matéria (que passa a ser efectuado pelas seguradoras).

  Em último lugar, cumpre apreciar, ainda que de forma sumária, o regime especial de responsabilidade quando em causa estejam actores populares.

  3) O regime especial da responsabilidade sempre que esteja em causa o actor popular vem previsto na Lei nº 83/95. Em regime vem realizar um imperativo constitucional previsto no artigo 52º da nossa lei fundamental. Este preceito consagra o direito fundamental de recorrer à acção popular para, entre outras situações, defender o ambiente.
  Importa referir que este preceito levanta algumas dúvidas uma vez que mistura duas realidades distintas. Por um lado verifica-se a confusão entre tutela objectiva da legalidade e do interesse público, o que leva a que se utilizem as figuras da acção popular, da acção colectiva e da acção para defesa de direitos individuais de forma indistinta e sobreposta. Por outro lado verifica-se a ligação da responsabilidade civil à matéria da acção popular. Veja-se o artigo 22º da Lei da Acção Popular que reproduz essa mesma confusão, referindo o dever de indemnização do lesado pelos danos causados e prevendo, paralelamente, o dever de indemnizar pela violação de interesses de titulares não individualmente identificados.
  O artigo 23º da Lei da Acção Popular prevê a existência de uma responsabilidade objectiva.
  O artigo 24º da referida lei consagra um seguro de responsabilidade civil para que a entidade segurada possa iniciar, ou continuar a exercer, uma determinada actividade. É, no entanto, de estranhar que o referido artigo não tenha consagrado a obrigatoriedade de seguro.

  Esmiuçando o conteúdo da Lei da Acção Popular ficamos com a ideia de que, no que toca à protecção do ambiente, o regime jurídico que consagra é “estanque, confuso, incoerente e ineficaz”[15].

  Chegando o término desta viagem pela responsabilidade civil ambiental, concluímos que os institutos tradicionais de responsabilidade civil não são suficientemente eficazes, ou até adequados, na protecção do ambiente (tanto em termos preventivos como de reparação). Aponta-se a mesma crítica à legislação especial em matéria de ambiente.
  É, pois, necessária uma intervenção legislativa urgente, em matéria de protecção do ambiente, que crie uma solução jurídica eficaz aos problemas ambientais.
  


Bibliografia

Menezes Leitão, Direito das Obrigações Volume I
Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente
 

 

Martim de Avelar
Nº 17461


[1] Cfr. Menezes Leitão, Direito das Obrigações Volume I, pág. 285.
[2] Cfr. Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, pág. 248.
[3] Cfr. Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, pág. 250.
[4] Veja-se o artigo 9º/1 d) e e) da C.R.P.
[5] Veja-se o artigo 66º da C.R.P.
[6] Vasco Pereira da Silva entende que tal distinção não é mais justificável. Entende, de iure condendo, que deveriam os Tribunais Administrativos ser exclusivamente competentes em matéria de Responsabilidade civil. No entanto ressalva que, estando em causa responsabilidade administrativa em matéria do Ambiente, deveriam ser competentes os Tribunais Judiciais, à semelhança dos Estados Unidos e da Alemanha.
[7]Acontecimento resultante de um comportamento humano voluntário. Como resulta do próprio C.C. o facto voluntário pode revestir a forma de acção (artigo 483º do C.C.) ou de omissão (artigo 486º do C.C.).
[8] O artigo 6º do D.L. nº 48051 enuncia uma definição de facto ilícito, de onde se retira que poderão ser factos ilícitos tanto as actuações jurídicas danosas (como, por exemplo, a decisão de construção de uma central nuclear), como as de carácter técnico que lesem o ambiente (por  exemplo, a lesão ambiental provocada pela laboração de uma empresa pública).
[9] Juízo de censura ao agente por ter adoptado a conduta que adoptou, quando de acordo com o comando legal estaria obrigado a adoptar conduta diferente. No âmbito do Direito ambiental a culpa pode ser definida como a imputação de um facto a um sujeito administrativo.
[10] Nas palavras de Menezes Leitão dano ou prejuízo pode ser definido como “a frustração de uma utilidade que era objecto de tutela jurídica”. No entanto, no âmbito do Direito Ambiental a noção de prejuízo apresenta algumas especificidades em razão da própria natureza dos bens afectados. Começando pela dificuldade de, em certos casos, determinar a extensão dos prejuízos e acabando nos casos em que os prejuízos podem ser indefinidamente expandidos, impõe-se que na determinação da indemnização apenas se tenha em consideração os prejuízos razoáveis e não uma reparação integral.
[11] Este pressuposto apresenta várias dificuldades. Por um lado, é extremamente dificuldade identificar uma única causa geradora de um dano ambiental, verificando-se, em regra, um concurso de causas. Por outro, os factos podem agir isoladamente, conexão ou até mesmo em colisão com outros, dependendo ainda de condições externas, como, por exemplo, as condições meteorológicas. A solução para esta questão parece passar pelo estabelecimento, por via legal ou jurisprudencial, de presunções de causalidade, como já o fizeram o legislador francês e alemão. Não havendo, no direito português, qualquer norma a este respeito, a solução só poderá ser, no nosso caso, doutrinária ou jurisprudencial. Esta solução atribui amplos poeres de decisão ao juiz, que verifica a aptidão dos factos para o dano. Parece-nos ser, esta, uma desvantagem da referida solução, já que esses poderes seriam, por natureza, demasiado amplos. Como alternativa, aponta-se a consideração da necessidade de uma certa flexibilidade na aplicação das regras de causalidade, recorrendo a regras de probabilidade. De resto, esta é uma solução apontada numa Proposta de Directiva da EU acerca da produção de detritos.
[12] Vasco Pereira da Silva crítica a distinção entre gestão pública e privada uma vez que esta se baseia numa dualidade de regimes jurídicos e de jurisdição competente que, ao que parece, não é assim tão distinto.
[13]  Este artigo levanta um problema de interpretação muito grande. Como ainda não existe a dita legislação complementar coloca-se o problema da efectiva aplicação do preceito. Autores como Pereira dos Reis e Pedro Gonçalves entendem que a aplicação do regime jurídico da responsabilidade objectiva não está em vigor até à criação da legislação complementar. Em sentido contrário, e a meu ver bem, Freitas do Amaral e Vasco Pereira da Silva defendem que, estando em causa uma norma jurídica directamente aplicável, caberá ao tribunal fixar, no caso concreto, o quantum da indemnização.
[14] Cfr. Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, pág. 268.

[15] Cfr. Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, pág. 274.

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