No sentido de concretizar o
esforço de racionalização estrutural e promovendo o aumento da eficiência na utilização
de recursos públicos, passando por reduzir os custos no desempenho das funções
do Estado, o Decreto -Lei n.º 7/2012, de 17 de Janeiro, que aprovou a Lei
Orgânica do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do
Território, instituiu a Agência
Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I. P.), que viu o seu regime jurídico concretizado
pelo DL 56/2012, que aqui se vai analisar.
Neste processo de modernização e
de optimização do funcionamento da Administração Pública, constituiu-se esta pessoa
coletiva pública que resulta da fusão da Agência Portuguesa do Ambiente, do Instituto
da Água, I. P., das Administrações de Região Hidrográfica, I. P., da Comissão
para as Alterações Climáticas, da Comissão de Acompanhamento da Gestão de
Resíduos e da Comissão de Planeamento de Emergência do Ambiente, assumindo, ainda,
a generalidade das atribuições do Departamento de Prospectiva e Planeamento e
Relações Internacionais (com excepção das relacionadas com a coordenação e o
acompanhamento dos instrumentos de planeamento e do orçamento, do subsistema de
avaliação de desempenho dos serviços e das relações internacionais), conforme
dispõe o artigo 15º nºs 1 e 2 do DL 56/2012, ora em apreço. Porém, e ainda que
estatuto da nova Agência Portuguesa do Ambiente já tenha sido publicado a 12 de
Março no Diário da República, tendo entrado em vigor a 1 de Abril, ainda não se
procedeu a esta fusão dos dez organismos tutelados pelo MAMAOT que lhe darão
origem. Estas circunstâncias geram a situação caricata deste Instituto Público
já ter estatuto, ter a sua organização completamente definida, mas ainda sem
poder funcionar. Porém, um membro do gabinete de imprensa da APA já veio, entretanto,
garantir que dia 1 de Abril começou o processo de fusão que dará resultado à
Agência Portuguesa do Ambiente, I.P.. Há um prazo de 60 dias para a criação da
nova APA, I.P., o que nos deixa com a ténue expectativa de que a partir de dia
1 de Junho a fusão possa, eventualmente, já estar concluída… Pode dizer-se que
neste momento a APA, I.P. está refém de si própria!
A Agência Portuguesa do Ambiente
(abreviadamente designada por APA, I. P.), é um instituto público integrado na
administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira
e património próprio, prosseguindo as atribuições do Ministério da Agricultura,
do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, sob superintendência e
tutela do respectivo ministro (cfr. artigo 1º deste DL).
É um organismo central com
jurisdição sobre todo o território nacional, com sede em Lisboa. Todavia, como
é previsto no nº3 do artigo 2º, para a prossecução das suas atribuições,
enquanto autoridade nacional da água, funcionam, serviços desconcentrados, a
nível regional, cuja circunscrição territorial é definida nos estatutos da APA,
I. P..
A meu ver, o artigo 3º é uma
disposição nuclear deste diploma, consagrando a missão e atribuições da APA, I.
P.. este Instituto Público tem, assim, um papel determinante na proposta,
desenvolvimento e execução das políticas de ambiente e de desenvolvimento
sustentável, nomeadamente no âmbito da gestão dos recursos hídricos, do combate
às alterações climáticas, da conservação da natureza e protecção da
biodiversidade, da gestão dos resíduos, da protecção da camada do ozono e da
qualidade do ar, da recuperação e valorização dos solos e outros locais
contaminados, da prevenção e controlo integrados da poluição, da prevenção e
controlo do ruído, da prevenção de riscos industriais graves, da segurança
ambiental e das populações, da rotulagem ecológica, das compras ecológicas, dos
sistemas voluntários de gestão ambiental, bem como da avaliação de impacte
ambiental e avaliação ambiental de planos e programas (artigo 3º/2, alínea a).
São ainda atribuições da APA,
I.P., no âmbito da implementação de uma política sustentável do ambiente:
- Elaborar estudos e análises
prospectivas e de cenarização, modelos e instrumentos de simulação de suporte à
formulação de políticas e para apoio à tomada de decisões em matéria de política
de ambiente, designadamente às conducentes a uma economia «verde» e de baixo
carbono (artigo 3º/2, alínea b);
- Proceder à avaliação dos
impactes económicos de políticas e medidas, designadamente através de análises custo
-benefício, apoiando a acção do membro do Governo responsável pela área do
ambiente nas suas áreas de intervenção (artigo 3º/2, alínea c);
- Desenvolver e manter um sistema
nacional de informação do ambiente, que inclua de forma integrada, módulos
específicos nas diferentes temáticas da política de ambiente, por forma a
garantir a estruturação, a divulgação e a utilização de dados de referência
para apoio ao desenvolvimento e avaliação de políticas ambientais e de desenvolvimento
sustentável (artigo 3º/2, alínea d);
- Assegurar, manter e divulgar o
centro de referência para os dados ambientais e promover a análise integrada da
monitorização de políticas e medidas tomadas, produzindo relatórios sobre o
estado e as pressões a que o ambiente está sujeito (artigo 3º/2, alínea e);
- Assegurar a gestão da rede de
laboratórios do ambiente e colaborar na acreditação de outros laboratórios e de
novas técnicas analíticas (artigo 3º/2, alínea f);
- Promover a educação, formação e
sensibilização para o ambiente e desenvolvimento sustentável, nomeadamente através
do desenvolvimento de sistemas de informação, mecanismos de divulgação
ajustados aos diferentes públicos e acções de formação (artigo 3º/2, alínea g);
- Promover o acompanhamento e
apoio às organizações não -governamentais de ambiente (artigo 3º/2, alínea h);
- Promover e garantir a participação
do público, a cidadania ambiental e o acesso à informação nos processos de
decisão em matéria de ambiente (artigo 3º/2, alínea i);
- Desenvolver as estratégias de
comunicação e informação sobre as políticas de ambiente e desenvolvimento sustentável
(artigo 3º/2, alínea j);
- Exercer as competências
próprias de licenciamento, qualificação, produção de normas técnicas e
uniformização de procedimentos em matérias ambientais específicas (artigo 3º/2,
alínea l);
- Propor e acompanhar, em
articulação com o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. (ICNF,
I. P.), as políticas de conservação da natureza e da biodiversidade, garantindo
o cumprimento dos objectivos decorrentes dos regimes relativos a estas políticas
(artigo 3º/2, alínea m);
No domínio dos recursos hídricos,
e nos termos do artigo 3º/3 deste diploma em análise, cabe à APA, I.P., exercer
as funções de Autoridade Nacional da Água, prosseguindo as seguintes
atribuições:
- Propor, desenvolver e
acompanhar a execução da política nacional dos recursos hídricos, de forma a
assegurar a sua gestão sustentável, bem como garantir a efectiva aplicação da
Lei da Água e demais legislação complementar;
- Assegurar a protecção, o planeamento
e o ordenamento dos recursos hídricos;
- Promover o uso eficiente da
água e o ordenamento dos usos das águas;
- Emitir títulos de utilização
dos recursos hídricos e fiscalização do cumprimento da sua aplicação;
- Aplicar o regime económico e financeiro
dos recursos hídricos;
- Estabelecer e implementar
programas de monitorização dos recursos hídricos;
- Gerir situações de seca e de
cheia, coordenar a adopção de medidas excepcionais em situações extremas de
seca ou de cheias e dirimir os diferendos entre utilizadores relacionados com
as obrigações e prioridades decorrentes da Lei da Água e diplomas
complementares;
- Promover a conciliação de
eventuais conflitos que envolvam utilizadores de recursos hídricos,
nomeadamente, promovendo o recurso a arbitragens, cooperando na criação de
centros de arbitragem e estabelecendo acordos com centros de arbitragem
institucionalizados já existentes;
- Promover a elaboração e a
execução da estratégia de gestão integrada da zona costeira e assegurar a sua
aplicação ao nível regional, assegurando a protecção e a valorização das zonas
costeiras;
- Prosseguir as demais
atribuições referidas na Lei da Água e legislação complementar.
No domínio das alterações
climáticas e da protecção do ar, a APA, I. P., sucedendo à Comissão para as
Alterações Climáticas, prossegue as atribuições previstas no nº4 do artigo 3º:
- Desenvolver e assegurar a
aplicação das opções estratégicas, políticas e medidas conducentes a uma
economia de baixo carbono, em particular em matéria de mitigação das emissões
de gases com efeito de estufa e de adaptação aos impactes das alterações
climáticas;
- Exercer as funções de
Autoridade Nacional Competente no âmbito do comércio europeu de licenças de
emissão (CELE), bem como de Administrador e Gestor do Registo Português de
Licenças de Emissão (RPLE), de Autoridade Nacional designada para os mecanismos
de flexibilidade do Protocolo de Quioto e de Entidade Competente para o Sistema
Nacional de Inventário de Emissões Antropogénicas por Fontes e Remoção por
Sumidouros de Poluentes Atmosféricos (SNIERPA);
- Promover uma política de gestão
da qualidade do ar, visando a protecção da saúde pública e a qualidade de vida
das populações, nomeadamente assegurando o acompanhamento das matérias
relacionadas com a protecção da camada de ozono, da poluição atmosférica e da
qualidade do ar interior, com vista ao cumprimento das obrigações comunitárias
e internacionais relevantes.
Este DL 56/2012 confere à APA, I.P.
a prossecução das atribuições anteriormente conferidas à Comissão de
Acompanhamento da Gestão de Resíduos, designadamente: exercer as funções de
Autoridade Nacional de Resíduos, nomeadamente assegurar e acompanhar a execução
da estratégia nacional para os resíduos; e assegurar o exercício de
competências próprias de licenciamento, da emissão de normas técnicas
aplicáveis às operações de gestão de resíduos, do desempenho de tarefas de
acompanhamento das actividades de gestão de resíduos, bem como de uniformização
dos procedimentos de licenciamento, conforme impõe o nº6 do artigo 3º.
Nos termos deste artigo que tem
vindo a ser analisado, estipula o nº5 que no âmbito do combate à poluição,
licenciamento e avaliação ambientais, a APA, I. P., deve:
a) Exercer as funções de
Autoridade Nacional para a Prevenção e Controlo Integrados da Poluição,
nomeadamente administrar o processo de licenciamento ambiental das grandes
instalações e acompanhar e avaliar a conformidade das condições do
licenciamento;
b) Exercer as funções de
autoridade competente para o registo europeu de emissões e transferências de
poluentes (PRTR);
c) Exercer as funções de
Autoridade Nacional de Avaliação de Impacte Ambiental e de Avaliação Ambiental
Estratégica de Planos e Programas.
Ainda neste âmbito de fixação de atribuições
específicas, o artigo 3º/7 confere à APA, I. P., no domínio da prevenção de
riscos e da segurança ambiental, as incumbências seguintes que esta deve fazer
cumprir:
- Garantir a adopção das medidas
necessárias à protecção da saúde humana e do ambiente, elaborar e adoptar
quadros de referência para a gestão de riscos, designadamente assegurando a
consideração dos riscos tecnológicos nos instrumentos de planeamento
territorial, proceder à avaliação dos riscos associados às substâncias químicas
e organismos geneticamente modificados e propor medidas de gestão de riscos
ambientais;
- Assegurar a operação da rede de
alerta em contínuo da radioactividade no ambiente, a gestão da resposta a
emergências radiológicas e nucleares, de que resulte ou possa resultar risco
para o ambiente e para a população
- Exercer as funções de
Autoridade Nacional de Segurança de Barragens, nomeadamente no âmbito do
controlo de segurança, bem como promover e fiscalizar o cumprimento do
Regulamento de Segurança de Barragens;
- Contribuir para a definição e
actualização das políticas de planeamento civil de emergência, na área do
ambiente.
Por fim, no último número deste
artigo ressalvam-se outras atribuições mais genéricas às quais este Instituto
Público está sujeito, como sejam:
a) Assegurar, em cooperação com
as entidades competentes, sem prejuízo das competências próprias do ministério
dos negócios estrangeiros, a participação e representação técnica em matéria de
ambiente e desenvolvimento sustentável nas instâncias internacionais no quadro
da União Europeia, da Organização das Nações Unidas e da Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Económico e de cariz bilateral, o acompanhamento
das questões e a transposição e o cumprimento do direito internacional e
comunitário em matéria de ambiente, bem como a monitorização do cumprimento dos
compromissos assumidos por Portugal, a nível europeu e internacional em matéria
de política de ambiente;
b) Exercer as funções de
Autoridade Competente para o regime de responsabilidade ambiental;
c) Promover, acordar e gerir
parcerias que venham a ser estabelecidas no âmbito das competências definidas
na lei.
Dos artigos 4º a 8º consta a organização
interna da APA, I.P.. São órgãos deste IP:
a) O conselho directivo, que é
composto por um presidente, um vice -presidente e dois vogais. À data deste
post, o responsável nomeado para dirigir a nova APA é Nuno Lacasta, continuando
por agora com o cargo de director-geral que ocupa desde o final de Janeiro.
Nuno Lacasta, de 41 anos, só será o presidente do instituto público após a
fusão que dará resultado à APA, I.P.. Quanto às competências, dispõe o nº2 do
artigo 4º:
“2 — Sem prejuízo das
competências que lhe sejam conferidas por lei ou nele delegadas ou
subdelegadas, compete ao conselho directivo, no âmbito da orientação e gestão
da APA, I. P.:
a) Garantir a execução dos poderes de autoridade referidos no
artigo 15.º;
b) Celebrar protocolos de colaboração ou estabelecer mecanismos de
associação com outras entidades de direito público ou privado, nacionais,
comunitárias e internacionais, quando tal se mostre necessário ou conveniente
para a boa prossecução das atribuições da APA, I. P.”.
b) O Fiscal único, que é
designado e tem as competências previstas na Lei-Quadro dos Institutos
Públicos.
c) Conselho consultivo, que é o
órgão de consulta, apoio e participação na definição das linhas gerais de
actuação da APA, I. P., e nas tomadas de decisão do conselho directivo, sendo
constituído pelos seguintes membros:
- O presidente da APA, I. P., que
preside;
- O vice -presidente e os vogais
da APA, I. P.;
- Um representante da Entidade
Reguladora de Águas e Resíduos (ERSAR);
- Um representante da Associação
Nacional de Municípios Portugueses (ANMP);
- Dois representantes do sector
empresarial, a indicar, respectivamente, pela Confederação Empresarial de
Portugal (CIP) e pelo Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável
(BCDS -Portugal);
- Dois representantes das
organizações não -governamentais de ambiente (ONGA) de âmbito nacional a
indicar pelas próprias.
No entanto pode ser constituído
por mais membros, desde que correspondam aos casos previstos nos números 3 e 4
do artigo 7º.
No artigo 9º estipula-se que
organização interna da APA, I. P., corresponde à prevista nos respectivos
Estatutos. Com efeito, o estatuto da nova Agência Portuguesa do Ambiente foi
publicado a 12 de Março no Diário da República e entrou em vigor a 1 de abril.
As receitas da APA, I.P. podem
ter origem em duas fontes diversas: pode dispor de receitas provenientes de
dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado, ou de receitas próprias
resultantes dos mecanismos previstos no nº2 do artigo 10º. Correlativamente, na
prossecução das respectivas atribuições, todos os encargos daí resultantes correspondem
a despesas da APA, I.P. (cfr. 11º).
É no artigo 13º que vêm
consagrados os poderes de autoridade deste I.P. Para a prossecução das suas
atribuições, na área dos recursos hídricos, a APA, I. P., exerce os poderes da
autoridade do Estado no âmbito da sua jurisdição, nomeadamente no que respeita:
- À liquidação e cobrança,
voluntária ou coerciva, de taxas que lhe sejam devidas nos termos da lei;
- À execução coerciva das
decisões de autoridade, nos termos da lei geral;
- À defesa dos bens do domínio
público sob a sua administração;
- À prevenção, ao controlo de
infracções e à aplicação de sanções por actividades ilícitas no domínio dos
recursos hídricos, de acordo com a legislação aplicável;
- Ao reconhecimento de capacidade
judiciária para os efeitos da efectivação de responsabilidade civil
extracontratual visando a reparação de danos causados ao ambiente ou aos
interesses gerais da conservação da natureza e da biodiversidade.
Quanto aos trabalhadores da APA,
I. P. que desempenhem funções de fiscalização e vigilância na área dos recursos
hídricos são detentores dos decorrentes poderes de autoridade e, no exercício
dessas funções, gozam das seguintes prerrogativas, sem prejuízo de outras
constantes de legislação específica:
a) Solicitar a colaboração das
autoridades administrativas e policiais quando necessário à imposição de comportamentos
legalmente devidos, à prevenção de infracções à lei ou à salvaguarda da
inviolabilidade de bens públicos e interesses gerais no âmbito das atribuições
da APA, I. P.;
b) Determinar, a título
preventivo, e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita e fundamentada, a suspensão
ou cessação de actividades lesivas ou potencialmente danosas para o ambiente e
encerramento de instalações, quando da não aplicação dessas medidas possa
resultar risco iminente para a protecção da saúde pública e para a segurança de
pessoas e bens;
c) Identificar quaisquer pessoas
ou entidades que violem disposições legais e regulamentares no domínio dos
recursos hídricos;
d) Intimar à imediata remoção de
ocupações ilegais em bens do domínio público sob a administração da APA, I. P.,
e determinar o embargo de quaisquer construções em áreas de ocupação proibida
ou condicionada em zonas de protecção estabelecidas por lei ou em violação da
lei, dos regulamentos ou das condições de licenciamento ou autorização;
e) Solicitar a colaboração das
autoridades administrativas e policiais para impor o cumprimento de normas e
determinações que por razões de segurança devem ter execução imediata no âmbito
de actos de gestão pública.
Porém, e sem querer entrar em
grandes considerações, não pode deixar de considerar incompreensível esta
restrição operada pelo legislador circunscrevendo estes poderes de autoridade
ao domínio dos recursos hídricos, quando os poderes conferidos são extensíveis
a todos os outros âmbitos de tutela da APA, I.P..
Por fim, cabe esclarecer que o
património da APA, I. P., é constituído pela universalidade de bens, direitos e
obrigações de que seja titular (cfr. artigo 12º)
Por último, conclui-se dizendo
que, no sentido da publicação deste DL 56/2012, têm-se por expressamente
revogados os seguintes diplomas: Decreto -Lei n.º 135/2007, de 27 de Abril; Decreto
-Lei n.º 208/2007, de 29 de Maio; e Decreto Regulamentar n.º 53/2007, de 27 de
Abril - assim restá disposto no artigo 17º.
Importava decididamente repensar
e reorganizar a estrutura do Estado, no sentido de lhe dar uma maior coerência
e capacidade de resposta no desempenho das funções que deverá assegurar,
eliminando redundâncias e reduzindo substancialmente os seus custos de
funcionamento. A previsão de poupança que estas reformulações proporcionarão estima-se
em cerca de seis milhões de euros anuais. Creio que em tempos de grave crise
económica estas medidas do XIX Governo Constitucional, no âmbito do Compromisso
Eficiência, determinando as linhas gerais do Plano de Redução e Melhoria da
Administração Central (PREMAC), afirma-se que o primeiro e mais importante
impulso do Plano deveria, desde logo, ser dado no processo de preparação das
leis orgânicas dos ministérios e dos respectivos serviços. Neste sentido, este
DL 56/2012 surge como um importante instrumento de “tornar eficiente e racional
na utilização dos recursos públicos e, por outro, para o cumprimento dos
objectivos de redução da despesa pública a que o país está vinculado”, conforme
consta do preâmbulo do próprio diploma.
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