O ambiente escudado em princípios internacionais…

A par das regras aplicáveis às relações bilaterais entre Estados, evidenciam-se princípios jurídicos internacionais relativos à proteção do ambiente que têm eficácia imediata e absoluta, sendo oponíveis a todos os sujeitos de direito. Pelo seu âmbito material mais vasto do que normas internacionalmente acordadas entre os Estados, ou disposições no seu próprio ordenamento jurídico, os princípios internacionais em matéria de ambiente são critérios parametrizadores na definição de políticas legislativas e constituem incumbências fundamentais de cada Estado ou de uniões de Estados. Estes princípios devem ser observados em toda a parte, seja no espaço soberano dos respetivos países, seja em zonas não submetidas a qualquer competência territorial nacional.

A afirmação de um catálogo de princípios não está dependente da sua consagração escrita, exige-se “apenas” que lhes sejam assegurados efetividade jurisdicional e que seja reconhecido aos sujeitos lesados a possibilidade de fazerem valer os seus interesses e direitos postos em causa por condutas ambientalmente desrespeitosas. A consideração de que os princípios e valores ambientais representam bens jurídicos fundamentais, que se projetam na atuação quotidiana de aplicação e concretização do direito, impõe objetivos e finalidades que não podem ser afastados pelos poderes públicos que têm a tarefa de os realizar, como bem observa VASCO PEREIRA DA SILVA. É neste sentido que se pode dizer que o Ambiente está escudado em princípios fundamentais internacionalmente reconhecidos e que desde logo vinculam todos os sujeitos de Direito. Na ausência de regulação e de previsão expressa, cabe então a estes princípios, pelas suas funções integradora e reguladora de todas as situações ambientais, compor o bloco de legalidade que cada Estado deverá observar na sua atuação, assim como cada particular, partes que (as)seguram a estrutura do escudo principial do ambiente.

Não obstante, é de bom grado que se verifica a adoção e consagração expressa em variados textos internacionais de princípios gerais de Direito do Ambiente, conforme se pretende aqui demonstrar.

Para terminar a introdução, há que esclarecer que estes princípios não são estanques: relacionam-se entre si, são partes constituintes do escudo de Ambiente. Pese embora diferentes qualificações doutrinárias sobre alguns daqueles aqui elencados, considerando-os subprincípios de outros, julgo importante destacar alguns que, pela sua importância, merecem uma análise mais individualizada e cuidada. Numa outra advertência, há que clarificar que este elenco não esgota todos os princípios de direito ambiental, mas procurei limitar-me a analisar aqueles que têm uma consagração legal, sendo, por isso, de reconhecimento inquestionável e internacional.

Princípio da Proteção Universal

Este princípio implica uma imposição fundamental a todos os Estados de proteger o ambiente e assumir uma posição que o escude de possíveis agressões, não apenas nas suas relações com os outros Estados mas também nos espaços que relevam das suas competências e, ainda, noutros que não estejam submetidos a qualquer competência territorial. Foi primariamente esboçado na Convenção de Montego Bay, e está presente no seu artigo 192.º quando se afirma que: “os Estados têm obrigação de proteger e preservar o meio marinho”.

No entanto, convém salientar a importância de um tratado regional anterior à Convenção de Montego Bay: a Convenção Africana Sobre a Conservação da Natureza, adoptada em Argel a 15 de Setembro de 1968, que proclama o dever geral dos Estados de proteger o ambiente. Alertando para a existência de deveres de conservação específicos exigidos, sobretudo, para certos aspectos do meio ambiente, este tratado desencadeou uma tendência para a regulação de matérias ambientais, designadamente, para a protecção de certas zonas ambientais (vide, por exemplo, a Convenção da UNESCO para a Proteção do Património Mundial, Cultural e Natural, Paris, 16 de Novembro de 1972 e a Convenção relativa à Conservação da Vida Selvagem e do Meio Natural na Europa, Berna, 19 de Setembro de 1979) ou de certas espécies animais e vegetais (Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies de Fauna e de Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção, Washington, 3 de Março de 1973).

Neste seguimento, surge uma preocupação subjacente a este princípio e que resultou dos preparativos e dos trabalhos da Conferência do Rio de Janeiro: o desenvolvimento duradouro e sustentável. Pode ser definido como o desenvolvimento que permite satisfazer as necessidades das gerações actuais, sem comprometer a satisfação das necessidades das gerações futuras, baseando-se no dever dos Estados de preservar o ambiente em toda a parte, inclusivamente no seu território e quando se trata dos seus próprios recursos naturais. No fundo, para se poder proteger, tem de se ter algo para proteger, e a única forma de assegurarmos a proteção futura é se esta começar desde já. Esta definição de responsabilidade intergeracional pelo património comum da humanidade já resultava da Declaração de Estocolmo de 1972 e da Carta da Natureza de 1982, ainda que uma matriz essencialmente económica.

Outra manifestação deste princípio consiste no dever do Estado não fazer discriminações na sua legislação em função do local onde se produzem efeitos prejudiciais ao ambiente, aplicando regras menos rigorosas às actividades cujas consequências nocivas sobre o ambiente se fazem sentir além das suas fronteiras. Assim, um governo deve aplicar sempre as mesmas regras às descargas de poluentes num curso de água ou na atmosfera, seja qual for o local onde estas descargas produzam os seus efeitos, e quer isto aconteça no seu próprio território ou no estrangeiro (O.C.D.E., recomendações relativas aos princípios relativos à poluição transfronteiriça, de 14 de Novembro de 1974, C/74/224 e ao estabelecimento de um regime de igualdade de acesso e de não-discriminação, de 17 de Maio de 1977, C/77/28; Programa das Nações Unidas para o Ambiente, Princípios relativos aos Recursos Partilhados n.º 6, de 19 de Maio de 1978 e cf. o artigo 227.º da Convenção sobre o Direito Marítimo, Montego Bay, 10 de Dezembro de 1982).

O princípio da proteção universal acaba por ser o princípio dos princípios: traduz uma consciência do que deve orientar a ação dos Estados e pesar na definição das suas políticas, assim com as condutas de cada cidadão, como não poderia deixar de ser. Mais: traduz, ainda, a evidência de que o ambiente deve prevalecer sobre outros interesses de Estados terceiros que com ele contendam. É este o núcleo duro do escudo do Ambiente contra as agressões e à volta do qual se apoiam e radicam os restantes princípios internacionais que compõem a ordem jurídica internacional ambiental: os restantes princípios assentam nesta base para se aplicarem com igual força e vinculatividade.

O Princípio da Subsidiariedade

O princípio da subsidiariedade é um dos princípios gerais e do ordenamento jurídico comunitário. É um princípio que a nível internacional só faz sentido falar no seio da UE, estipulando que a Comunidade atua no domínio do ambiente, apenas na medida em que os objectivos a prosseguir possam ser realizados por si, melhor e mais adequadamente do que, isoladamente, pelos Estados-Membros, isto é, só quando estes não assegurem uma intervenção suficiente ou adequada, deve a UE intervir.

Pode dizer-se que este princípio tem sua génese no artigo 5.º do Tratado CECA de 1951, mas somente aparecerá consagrado no ordenamento jurídico comunitário referindo-se especificamente ao meio ambiente (ainda que não o estivesse de forma explicitamente enunciada), com o advento do Acto Único Europeu de 1986, in verbis:

“A Comunidade intervirá em matéria de ambiente na medida em que os objectivos referidos no nº. 1 possam ser melhor realizados a nível comunitário do que a nível dos Estados membros considerados isoladamente. Sem prejuízo de certas medidas de carácter comunitário os Estados membros assegurarão o financiamento e a execução das outras medidas.”

Segundo afirmou o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, este princípio somente veio a se tornar um princípio geral quando foi inserido no Artigo 5.º (antes 3.º-B), segundo parágrafo, do Tratado CE (Tratado de Maastricht):

“A Comunidade actuará nos limites das atribuições que lhe são conferidas e dos objectivos que lhe são cometidos pelo presente Tratado. Nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário”. (Acórdão SPO de 21 de Fevereiro de 1995, Col. II-289, n.º 331), proc. T-29/92)

Atualmente, este princípio vem consagrado no artigo 5º, nº 3 do TUE, dispondo que “(…) a União intervém apenas se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados Membros (…).

O Princípio da Prevenção

O princípio da prevenção tem como finalidade evitar lesões do meio ambiente, o que implica adotar meios antecipatórios adequados a afastar a sua verificação, ou debelar as previsíveis consequências, através de mecanismos. Parte do pressuposto lógico e exige que os recursos dispensados para prevenir (ou pelo menos minorar) a ocorrência de um dano ambiental são menores do que aqueles que seriam necessário para corrigi-lo, ainda que muitas vezes não há como corrigir integralmente, ou até mesmo parcialmente, o dano provocado. É um princípio que assume grande relevância e especificidade no seio do Direito do Ambiente.

A Convenção de Bona de Outubro de 1972, sobre a política e princípios ambientais da Comunidade, fixou o princípio da prevenção concretizando a ideia de que sendo a necessidade de, mais que combater posteriormente os efeitos decorrentes de um dano ambiental, deve procurar evitar-se, desde sua origem, potenciais agressões para o meio ambiente. É neste sentido que se deveria orientar o progresso técnico e desenvolvimento económico e social, porque sem informação organizada e sem pesquisa não se pode falar prevenção.

O Acto Único, de 17 de Fevereiro de 1986 e o Tratado de Maastricht, de 7 de Fevereiro de 1992 (artigo 130R, al. 2) confirmam o princípio de prevenção como um dos fundamentos da política comunitária em matéria de ambiente. O princípio foi também aplicado no artigo 35.º da 4.ª Convenção de Lomé estabelecida entre a CEE e os Estados A.C.P., a 15 de Dezembro de 1989. Em termos muito simples ficou definido que:

- A descarga de substâncias poluentes no mar, nas águas continentais e no ar deve ser proibida ou regulamentada adoptando normas adequadas; que todas as formas de eliminação dos resíduos devem ser regulamentadas;

- As actividades que podem levar à destruição de certas espécies da fauna e da flora selvagens devem ser submetidas a regras que protejam o ambiente ou mesmo proibidas.

Já no ido Tratado da União Europeia, o artigo 174º, nº2 (hoje 191º nº2 do atual TFUE, ainda que com o mesmo texto) dispunha que:

“A política da União no domínio do ambiente terá por objectivo atingir um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União. Basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador”.

A principal razão da importância atribuída à prevenção reside no facto de os danos causados ao ambiente poderem já não ser reparáveis mas tão-somente indemnizáveis. Acrescente-se que ainda que a reconstituição do ambiente degradado fosse fisicamente possível, os seus custos poderiam ser proibitivos.

Uma importante inovação da Convenção de Espoo - mesmo relativamente a um certo número de leis nacionais prevendo o estudo de impacte - é a instauração de um processo de análise a posteriori muito semelhante a uma auditoria ambiental, pelo menos parcial. Pode ser pedida por uma das partes à Convenção e comporta, nomeadamente, a verificação do respeito das condições enunciadas nos textos que autorizam a actividade e a determinação de qualquer impacte transfronteiriço prejudicial. A exactidão das anteriores previsões pode também ser verificada a fim de tirar lições para as actividades do mesmo tipo a empreender no futuro (artigo 7.º e apêndice V). De resto, devem elaborar-se programas de investigação destinados a melhorar os métodos utilizados para avaliar o impacte das actividades projectadas e vigiar a aplicação das decisões.

Reza o ditado “mais vale prevenir que remediar”. Em muitos domínios, estudos sobre a prevenção da incidência de riscos prevalecem perante estudos que abordam os remédios para as enfermidades provocadas ao ambiente. No campo ambiental esta orientação não deve ser diferente, assumindo-se como uma estratégia é maior importância, já que os danos importantes causados ao meio costumam ter sequelas e às vezes tornam-se irreversíveis, v.g., a contaminação atmosférica mundial e consequente aumento do efeito de estufa.

A ação de prevenção pode levar-se a cabo de diferentes formas: através da avaliação do impacto ambiental; de fórmulas que deram lugar, por sua vez, ao denominado princípio de “quem contamina paga”; ou através de subsídios que promovam a adoção de condutas ambientalmente mais amigáveis, como sugere VASCO PEREIRA DA SILVA. Portanto, em síntese, este princípio impõe a adoção de medidas preventivas, seja por parte de entidades públicas ou por particulares, carecendo, necessariamente, de estudos e pesquisa que as sustentem.

O princípio do Poluidor Pagador (Ou “quem contamina paga”)

Em linhas gerais, este princípio estabelece que o poluidor deve assumir os custos da poluição que pode ou já foi causada, obrigando-o a reparar todos os danos ou prejuízos. Tem como objetivo desincentivar a motivação económica dos agentes em poluir, sacrificando o meio ambiente como mal necessário para prosseguir a sua atividade.

No direito internacional, o princípio do poluidor-pagador teve a sua origem na Recomendação C (72) 128 de 26 de Maio de 1972 da O.C.D.E., nascendo para o Direito Comunitário com o primeiro programa comunitário de acção em matéria de ambiente em 1973, em 1975, através da Recomendação do Conselho nº 75/436 de 3 de Março. O princípio do poluidor-pagador reforçou a sua densidade normativa em 1986 através do Acto Único Europeu, e posteriormente também no TUE pelo antigo artigo 174º, nº2. Hoje aprece consagrado no artigo 192º nº2 do atual TFUE, artigo já acima citado e transcrito. Juridicamente, o princípio do poluidor-pagador pode realizar-se tanto através do licenciamento administrativo, da imposição de multas, da determinação de recuperação ambiental ou de medidas compensatórias, como pela cobrança de tributos, enquanto fontes de recursos para custear a proteção ambiental. Para além de se encontrar presente no Direito Internacional e no Direito Comunitário, o princípio do poluidor-pagador goza também de consagração constitucional no seu artigo 66º, nº2, da Lei Fundamental portuguesa.

Este princípio, a meu ver, tem uma função primordialmente preventiva, evitando prejuízos ao meio ambiente, também impondo ao poluidor toda a responsabilidade de reparar os danos causados, arcando com todos os custos da tarefa. Este princípio abrange um duplo aspecto. Deve ser entendido no sentido de impor não apenas que os custos resultantes da reparação das poluições ambientais sejam suportados por aquele que os causou e só por ele, mas também os resultantes da instauração de uma política de prevenção; assim, a sua aplicação pode realizar-se a jusante ou ainda preventivamente, antes da ocorrência dos prejuízos. Trata-se, neste caso, de evitar que uma actividade humana cause prejuízos ao ambiente. Por outro lado, numa outra perspetiva, o princípio do poluidor-pagador pode aplicar-se igualmente após a ocorrência de prejuízos causados ao ambiente. O responsável pelas consequências danosas terá então a obrigação de reparar ou ainda de suportar o custo desses danos.

Deve o valor da “compensação” ser fixado cuidadosamente, de forma a garantir que se realize o objetivo desincentivador de poluir. O preço que se deve pagar por contaminar não deve ser excedentário relativamente ao custo dos mecanismos anticontaminantes, ainda que deva reservar sempre a possibilidade de ponderação face ao interesse em caso. Deve ter um caráter suficientemente gravoso para não estimular a poluição. Se bem que concordo que os custos com anticontaminates também podem ser assumidos pelo pagamento de uma taxa, quase que “autorizando” o pagador a poluir.

Com efeito, em contrapartida do pagamento de uma taxa, o poluidor será autorizado a consagrar-se a uma actividade poluente. É o que acontece com as taxas sobre os carburantes que poluem a atmosfera, as quais devem ser pagas pelos respectivos utentes.

Isto significa que uma atividade potencialmente contaminante importará ao titular custear as medidas preventivas que forem determinadas, bem como a obrigação de cessar ou modificar níveis de emissões requeridas por lei, a pagar multas por incumprimento de obrigações e de reparar danos e indemnizar pelos prejuízos. É da opinião de VASCO PEREIRA DA SILVA que esta referida compensação, deve ainda custear o processo de reconstituição da situação, quando esta o seja possível.

O Princípio da reparação (ou correção) na fonte

O dever de prevenir a degradação do ambiente está na base de toda a regulamentação internacional, sem que este princípio seja muitas vezes desenvolvido. Emanou da CEE uma formulação que constituiu autoridade na matéria:

“A melhor política ambiental consiste em evitar, desde a origem, a criação de poluição ou de prejuízos, em vez de combater ulteriormente os seus efeitos.” (Primeiro Programa de Acção das Comunidades Europeias em Matéria de Ambiente, J.O.C.E., n.º C 112, de 20 de Dezembro de 1973).

Este princípio indica, pois, que os resíduos poluentes devem ser tratados e eliminados, mais próximo possível do lugar onde foi produzido, pretendendo-se eliminar as deslocações tanto quanto possível. Neste sentido a decisão do Tribunal de Justiça fixou o seguinte entendimento:

“Com efeito, o princípio da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente, estabelecido em relação à acção da Comunidade em matéria de ambiente no artigo 130. -R, n. 2, do Tratado, implica que compete a cada região, comuna ou outra entidade local tomar as medidas apropriadas a fim de assegurar a recepção, o tratamento e a eliminação dos seus próprios resíduos; estes devem, pois, ser eliminados tão perto quanto possível do lugar da sua produção, com vista a limitar o seu transporte na medida do possível.”

Pode-se dizer que este princípio obriga a toma de providências, necessárias a corrigir um “dano esperado”. Em outras palavras, pretende reparar um “dano inevitável” e previsível, estabelecendo “quem”, “onde” e “como” deve agir. Este princípio exige que a luta contra os prejuízos sobre o meio ambiente tenha lugar em sua origem, para evitar uma expansão da contaminação. Orienta-se, por tanto, por exemplo à introdução de tecnologias limpas em lugar das de filtro.

Previsto no 192º nº2 do TFUE, este princípio visa fazer cumprir o objetivo de um maior nível de proteção ambiental, que deve ser assegurado pelo Estado Membro, sendo um dever fundamental para escudar o Ambiente de condutas ecologicamente pouco amigáveis por parte de todos os sujeitos.

O princípio da precaução

O princípio da precaução emergiu apenas nos finais dos anos 80. Podemos considerá-lo como a forma mais acabada da prevenção. Segundo a formulação da Declaração da Conferência do Rio de Janeiro de 1992, numa delimitação mais negativa, este princípio significa que, em caso de risco de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não deve servir de pretexto para adiar a adopção de medidas efectivas visando prevenir a degradação do ambiente (artigo 15.º). A maior parte dos textos internacionais adoptados no final dos anos oitenta enunciam o princípio de precaução que deve guiar os Estados (por exemplo, Convenção para a Prevenção da Poluição Marinha do Atlântico Nordeste, Paris, 22 de Setembro de 1992, artigo 2.º nº 2, alínea a); Tratado de Maastricht sobre a União Europeia, 7 de Fevereiro de 1992, artigo 130R, al. 2; Convenção-tipo Sobre as Alterações Climáticas, Rio de Janeiro, Junho de 1992, artigo 3.º nº3; Convenção sobre a Diversidade Biológica, Rio de Janeiro, Junho de 1992, preâmbulo, etc.).

A avaliação prévia da incidência potencial de actividades previstas relativamente ao ambiente está, naturalmente, ligada ao princípio da precaução. É, uma das maneiras de assegurar a prevenção de danos ao ambiente. A partir dos anos 70, uma série de textos, sobretudo com carácter de soft law, afirmava que os Estados deviam proceder a tal avaliação se fosse de prever efeitos sensíveis das suas condutas sobre o ambiente, sem no entanto se mostrarem muito precisos no tocante às modalidades da sua realização (cfr. Convenção sobre o Direito Marítimo, Montego Bay, 10 de Dezembro de 1978, artigo 206.º e vários textos emanados da O.C.D.E., bem como do Programa das Nações Unidas para o Ambiente). Instrumentos mais recentes, alguns dos quais se referem especialmente às relações bilaterais entre Estados vizinhos, especificam as obrigações dos Estados e prevêem métodos mais ou menos precisos para o efeito (Protocolo para o Tratado da Antárctida relativo à protecção do ambiente, Madrid, 4 de Outubro de 1991, artigo 8.º; Convenção sobre a Diversidade Biológica, Rio de Janeiro, Junho de 1992, artigo 14.º nº1, alíneas a) e b); Convenção-tipo Sobre as Alterações Climáticas, Rio de Janeiro, Junho de 1992, artigo 4.º, alíneas i) e f)). O princípio 17 da Declaração da Conferência do Rio sublinha a obrigação dos Estados de assegurar a avaliação prévia das actividades potencialmente prejudiciais sobre o ambiente mesmo fora do contexto internacional.

Os estudos de impacto ambiental, enquanto instrumentos nacionais, devem ser efectuados sempre que das actividades previstas seja possível antever potenciais efeitos nocivos importantes, sendo fundamental que, por isso mesmo, estas careçam sempre da decisão de uma autoridade nacional competente.

Em 1992, foi firmado o Tratado de Maastricht, que trouxe modificações significativas em matéria ambiental. O artigo 2º do Tratado situa a política ambiental como objetivo geral da Comunidade, juntamente com a promoção do crescimento económico sustentável e não inflacionário, respeitando o meio ambiente.

Além disto, a Comunidade “internacionaliza” a sua política ambiental, com a inclusão do objetivo de promover no plano internacional ações necessárias a enfrentar problemas ambientais, no âmbito regional ou mundial. A mudança climática, a biodiversidade, a saúde meio ambiental e os resíduos são problemas mundiais. A UE, como a maior entidade comercial do mundo, a segunda maior economia mundial e bloco político principal, tem responsabilidades no âmbito internacional. Por outro lado, dar respostas a questões meio ambientais a nível mundial retunda em benefício da própria UE.

O antigo artigo 174, 2º do Tratado da União alterava a nomenclatura do princípio da reparação na fonte para “princípio da correção, prioritariamente na fonte, dos danos ambientais” e incorpora o princípio da precaução. O princípio da precaução ou in dubio pro ambiente estabelece que em caso de dúvida sobre o potencial de degradação ambiental de uma ação ou atividade, o ónus de provar a inocuidade passa, a ser do autor da ação ou atividade. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação. Além disto, este princípio obriga às autoridades a dar prevalência à proteção da saúde pública, à segurança e ao ambiente, sobre os interesses económicos, devendo tomar as medidas adequadas para evitar riscos potenciais. A decisão de recorrer ao princípio da precaução não significa que as medidas se fundamentarão numa base arbitrária ou discriminatória.

A dúvida científica quanto aos riscos autorizam a Comunidade a agir preventivamente, no entanto tais dúvidas não podem ser fundadas em meras hipóteses cientificamente não observadas, conforme fixou entendimento o Tribunal de Justiça:

“Quando subsistam incertezas científicas sobre a existência ou a amplitude dos riscos para a saúde humana, as instituições comunitárias podem, por força do princípio da precaução, tomar medidas de protecção sem terem de esperar que a realidade e a gravidade de tais riscos estejam plenamente demonstradas (…).”

Assim, o princípio da precaução só pode ser aplicado em situações de risco, nomeadamente para a saúde humana, que, sem se fundar em meras hipóteses cientificamente não verificadas, não pôde ser ainda plenamente demonstrado. O risco potencial deve ser avaliado cientificamente pela autoridade pública, levando em conta o grau de probabilidade e gravidade dos danos da actividade ao ambiente. Apesar da incerteza científica subsistente, esta avaliação científica deve permitir à autoridade pública competente apreciar, com base nos melhores dados científicos disponíveis e nos resultados mais recentes da investigação internacional, se foi ultrapassado o nível de risco que ela considera aceitável para a sociedade. É nestas condições que esta autoridade deve decidir se se impõe a adopção de medidas preventivas e, se for caso disso, determinar que medidas lhe parecem adequadas e necessárias para evitar a realização do risco.

Há que alertar, todavia, para os perigos da radicalização do uso deste princípio, e que pode levar a uma "paralisia” ou uma política perversa. De facto, ter em consideração este princípio é importante para a ponderação dos custos e benefícios nas tomadas de decisão, mas não podem fomentar a paralisia da economia. VASCO PEREIRA DA SILVA muito pertinentemente exige que o juízo de antecipação de lesões ambientais deve sempre ser temperado por critérios de bom-senso e de razoabilidade.

Com efeito, há 4 subprincípios que devem compor e nortear uma conduta preventiva e de precaução, a saber:

Subprincípio da Participação: é essencial permitir que os cidadãos possam ser ouvidos na formulação e execução da política de ambiente. Esta participação permitirá à autoridade decisora incorporar na decisão elementos cuja relevância lhe poderia passar ao lado, bem como desconsiderar elementos irrelevantes;

Subprincípio da Proporcionalidade: composto pelas vertentes de necessidade, adequação e proibição do excesso que asseguram a validade última da decisão que deve traduzir um equilíbrio de interesses;

Subprincípio da Fundamentação: quanto maior for a incerteza e a imprevisibilidade, maior será a necessidade de assegurar que a sua decisão é justificada, descrevendo pormenorizadamente os fatores que presidiram à adoção da medida em causa;

Subprincípio da Supervisão: implica que as autoridades procedam a um acompanhamento permanente da atividade, que por si é de desfecho incerto.

Princípio do Aproveitamento Exclusivo dos Recursos Nacionais

Do princípio 21 da Declaração de Estocolmo, bem como em numerosos instrumentos normativos ulteriores, nomeadamente na Declaração do Rio de Janeiro, estabeleceu-se o princípio do aproveitamento dos próprios recursos naturais do Estado, não se devendo admitir que um outro Estado negue a soberania no aproveitamento permanente da própria riqueza natural. É, portanto, uma concretização do princípio geral de Direito Internacional Público da não ingerência.

Mas, como não poderia deixar de ser, estas mesmas formulações esclarecem que os Estados têm o dever de fazer com que as actividades exercidas nos limites da sua jurisdição ou sob o seu controle não causem danos ao ambiente noutros Estados ou em regiões que não relevem de nenhuma jurisdição nacional. Nenhum Estado tem o direito de usar o seu território ou de permitir o seu uso de maneira tal que fumos provoquem danos no território de outro Estado ou nas propriedades de pessoas que aí se encontrem, tratando-se de consequências sérias e caso os danos sejam objeto de provas claras e convincentes. Nenhum Estado pode utilizar o seu território para actos contrários aos direitos de outros Estados.

Este binómio oferece o mote para encontrar o equilíbrio entre estas duas vertentes, constituindo o “coração do direito internacional do ambiente”, na opinião de NICOLA LUGARESI.

Princípio da Cooperação Internacional

Exige-se uma necessária cooperação para resolver os problemas postos pela protecção do ambiente. Fundado na Carta das Nações Unidas, este princípio encontra-se subjacente a todo o direito internacional do ambiente, se bem que muitas vezes tenha sido expresso por instrumentos internacionais.

Este princípio prende-se, essencialmente, com o dever de informação. Os Estados devem informar urgentemente os outros Estados susceptíveis de serem afectados de todas as situações ou acontecimentos que possam causar subitamente efeitos nocivos ao seu ambiente. Este dever de informação em caso de situação crítica, formulado para o ambiente em 1974, figura muitas vezes, entre outros, em tratados relativos aos cursos de água ou à cooperação entre Estados vizinhos em matéria de catástrofes, naturais ou não. Foi especialmente sublinhado depois da catástrofe nuclear de Tchernobyl. Uma convenção assinada em Viena, a 26 de Setembro de 1986, sobre a notificação rápida de um acidente nuclear precisa as regras que devem aplicar os Estados cujo território seja cenário de um tal acidente.

É o dever de informação completado por um dever de assistência aos países vítimas de acidentes afectando o meio? Se o princípio em si mesmo pode ser afirmado, as modalidades de aplicação que comporta não podem ser definidas abstractamente. A assistência supõe as mais das vezes operações no território de um Estado estrangeiro e exige arranjos específicos entre os Estados que podem estar envolvidos quer pedindo quer fornecendo assistência. A Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa pôde, no entanto, elaborar uma Convenção sobre os efeitos transfronteiriços de acidentes industriais, adoptada em Helsínquia, a 17 de Março de 1992. Este instrumento tem um alcance muito geral e parte da definição das actividades perigosas cuja simples existência impõe, e aliás muito bem, obrigações aos exploradores e aos seus Estados. Assim sendo, a primeira obrigação dos Estados-partes consiste em identificar as actividades qualificadas como perigosas - de entre as quais a Convenção exclui as actividades nucleares, marítimas ou ligadas a organismos geneticamente modificados. De facto, estes problemas são geralmente regulamentados por instrumentos específicos. Assim, uma segunda convenção adoptada após o acidente de Chernobyl, igualmente em Viena, a 26 de Setembro de 1986, estabelece um quadro não obrigatório para facilitar a assistência em caso de acidente nuclear. De resto, numerosos tratados preveem a assistência ao Estado vítima em caso de poluição do mar.

Regra geral, a assistência prevista pela Convenção de Helsínquia, bem como por tratados bilaterais ou regionais comporta duas fases: uma acção prévia e a intervenção após o acidente. A acção prévia compreende a troca de informações sobre os órgãos competentes que devem dar o alerta e os que devem ser alertados, sobre os planos ou programas nacionais que podem ser elaborados, e sobre as regras jurídicas aplicáveis. As informações podem também referir-se aos meios humanos e materiais disponíveis para lutar contra as consequências de acidentes, os meios de comunicação e as prescrições aplicáveis em matéria de segurança. A vigilância de zonas expostas - nomeadamente a poluição por hidrocarbonetos - pode ser exercida em comum ou então as tarefas podem ser repartidas.

Se a situação se tiver produzido já, a acção deve incidir sobre a organização da assistência e a definição e repartição da acção. Importa resolver um certo número de problemas materiais e jurídicos: financiamento das operações, de assistência, direcção da acção, formalidades do controlo relativamente à passagem das fronteiras pelo pessoal e o material de socorro, responsabilidade nas perdas e danos.

Um Estado que resolva empreender ou autorizar actividades susceptíveis de produzir efeitos sensíveis sobre o ambiente de outro Estado deve informá-lo a tempo e transmitir-lhe os pormenores pertinentes do projecto. Este dever pode, no entanto, ser limitado tratando-se de informações e dados cuja transmissão é proibida pela legislação nacional ou por tratados internacionais. O complemento natural da obrigação de informação prévia é a consulta ao Estado que pode ser afectado pelas consequências da actividade projectada. O dever de consultar significa que o Estado potencialmente poluidor deve aceitar a discussão das informações que transmitiu e que o outro Estado, vítima potencial, deve poder fazer observações relativas ao projecto. Não é, no entanto, obrigatório que estas observações sejam tidas em conta pelo Estado de origem do projecto.

Princípio da Informação Plena

O alcance do dever de informação e de consulta foi precisado pela Convenção assinada a 25 de Fevereiro de 1991 em Espoo sobre a avaliação do impacto sobre o ambiente num contexto transfronteiriço, tratado elaborado no âmbito da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa. Segundo o princípio fundamental da Convenção, os Estados devem verificar que se procedeu à apreciação do impacte potencialmente prejudicial sobre um território estrangeiro de qualquer projecto antes que seja tomada a decisão de autorizá-lo ou empreendê-lo. As actividades que devem conduzir à preparação de um estudo de impacte são enumeradas no apêndice I à Convenção. A lista tem um alcance muito geral e compreende, entre outras coisas, a construção de auto-estradas, linhas de caminho-de-ferro e aeroportos mais importantes, bem como a desflorestação de grandes superfícies. Outro apêndice prevê que a amplitude, a localização ou os efeitos de actividades não inscritas na lista podem também tornar obrigatória a preparação de um estudo de impacte. Em caso de contestação da necessidade de fazer um estudo de impacte, a questão pode ser submetida a uma comissão de inquérito composta segundo o modelo das comissões internacionais de arbitragem. Naturalmente, a Convenção regulamenta também o conteúdo do estudo de impacte (artigo 4.º e apêndice II) sem deixar de exigir que sejam estudadas as soluções alternativas e a opção zero. O dossiê assim constituído deve ser notificado ao Estado potencialmente afectado e distribuído às autoridades e ao público nas zonas susceptíveis de serem afectadas. As observações formuladas devem ser transmitidas ao Estado de origem (artigo 4.º, al. 2), podendo os dois Estados consultar-se mutuamente. As mesmas observações podem ainda incidir sobre possíveis soluções alternativas, sobre a opção zero, e também sobre a assistência mútua necessária para reduzir o impacte (artigo 5.º). Os resultados da avaliação do impacte sobre o ambiente, o correspondente dossiê, e ainda as observações recebidas a esse respeito, devem ser devidamente considerados no momento de tomar uma decisão definitiva a respeito da actividade proposta. A decisão definitiva, como também os motivos e considerações em que assenta, devem igualmente ser comunicados à parte afectada (artigo 6.º).

O princípio da igualdade de acesso foi reforçado pela emergência mais recente de um outro princípio: o do direito à informação e à participação. O princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro reflecte esta evolução, afirmando que cada indivíduo deve ter acesso às informações relativas ao ambiente que estejam na posse das autoridades públicas, inclusivamente às informações relativas às substâncias e actividades perigosas nas suas colectividades, e deve ainda ter a possibilidade de participar nos processos de tomada de decisão. Um acesso efectivo a meios judiciais e administrativos, nomeadamente acções e recursos, deve ser garantido. Um impressionante número de tratados recentes proclamam igualmente a necessidade da participação do público nas decisões relativas ao ambiente (Convenção-tipo sobre as alterações climáticas, Rio de Janeiro, Junho de 1992, artigo 6.º; Convenção de Helsínquia, de 17 de Março de 1992, sobre a protecção e utilização dos cursos de água transfronteiriços e dos lagos internacionais, artigo 16.º; Convenção de Paris, de 22 de Setembro de 1992, para a prevenção da poluição marinha do Atlântico nordeste, artigo 9.º; etc., e, naturalmente, a Convenção de Espoo, de 25 de Fevereiro de 1991, sobre a avaliação do impacte sobre o ambiente num contexto transfronteiriço, artigo 3.º, al. 3). Análogos efeitos são produzidos no interior da União Europeia pela Directiva de 7 de Junho de 1990 sobre a liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (90/313/CEE, J.O.C.E. L 158, 23 de Junho de 1990) cujo artigo 3.º, al. 1, prevê que os Estados-membros façam de tal maneira que as autoridades públicas sejam obrigadas a colocar as informações relativas ao ambiente à disposição de qualquer pessoa singular ou colectiva que as solicite, sem que esta tenha de fazer valer um interesse.

Princípio da Igualdade no Acesso à Justiça dos Não-residentes no Local do Dano

O princípio da igualdade no acesso dos residentes estrangeiros emergiu sobretudo a partir de textos internacionais formalmente não-obrigatórios e de decisões de tribunais internos. Significa que, se as actividades que decorrem nos limites da jurisdição e sob o controle de um Estado deterioram ou podem deteriorar o ambiente doutro Estado, os residentes deste último que são ou podem ser afectados devem poder ter acesso aos processos administrativos e judiciais do Estado onde se situa a origem da deterioração do ambiente, nas mesmas condições que os residentes deste último Estado. Se os residentes no estrangeiro já sofreram danos, devem dispor dos mesmos recursos que os residentes. No decurso de todos os processos, os não-residentes devem beneficiar do mesmo tratamento que os residentes.

Bibliografia:

ARAGÂO, Maria Alexandra de Sousa, O Princípio do Poluidor-Pagador, Boletim da FDUC, Coimbra Editora, 1997, pp. 66-79;

COELHO, Carlos de Oliveira, Poluição Marítima por Hidrocarbonetos e Responsabilidade Civil, Almedina, 2001, pp. 52-55;

CONDESSO, Feliciano dos Reis, Direito do Ambiente, Almedina, 2001, pp. 219-223; 224-256;

LUGARESI, Nicola, Diritto dell’Ambiente, CEDAM, 2002, pp. 28-30; 42-47;

SILVA, Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2002, pp. 63-83;

ZSÖGÖN, Silvia Jaquenod, El Derecho Ambiental y sus Princípios Rectores, 3ªed., Editorial DYKINSON, 1991, pp. 366-397.